逐步建立国有资本金预算是财政管理职能改革的必然结果，但当前尚处于探索、准备阶段。为此，必须明确几个基础性问题。

一、国有资本与国有资本金

国有资本是国有资本金预算的物质内容，明确国有资本及其相关概念是建立国有资本金预算的理论前提。

1.国有资本概念与特征。国有资本是指由国家所有或支配、由政府直接出资或者政府授权的部门、投资机构出资形成的资本及其权益。它包括国有企业和非国有企业中的国有资本。从价值形态讲，国有资本主要指国家资本和国有法人资本；从实物形态讲，国有资本主要指经营性国有资产，不包括非经营性国有资产。在社会主义市场经济条件下，国有资本具有必要性、流动性、效益性和运营多样性的特征。必要性是指国有资本不会消亡，只存在资本结构调整的问题；流动性是指国有资本在社会再生产过程中表现为投入—运营一收益—分配一再投入的不断循环，国有资本的生命就在于流动，流动既有实物形态的流动，又有价值形态的流动，并以价值形态的流动为主；效益性是指国有资本的增值性，增值也是国有资本的天性，国有资本必须与劳动力、技术等生产要素相结合，创造更多的剩余价值，提供更多的社会产品，同时自身也在不断发展壮大；运营的多样性是指作为国有资本载体的企业是多种多样的，它们在行业特点、技术基础、管理水平、规模、环境等方面千差万别，企业的经营方式也因此多样化，比如直接、委托、承包、租赁、股份、联合经营等等，国有资本运营的多样性是与国有资本股份化、分散化相伴随、相互促进的。

2.国有资本与国有资本金。国有资本金并不是一个完全独立的概念，它是指国有资本在占有、运营等方面的企业化，即企业所占有、运营的国有资本数量，或者说每个企业所占有国有资本的份额即形成国有资本金的概念。一桶水倒在不同的杯子中，国有资本与国有资本金的关系正如一桶水与每一杯子水的关系。正是根据这样的理解，“国有资本金预算”比“国有资本预算”更准确，一桶水没有存在彼此界限的必要，国有资本金预算则存在预算本身所固有的分配的涵义，每一杯子中水的多寡则意义明显不同。

3.国有资本金与企业注册国有资本金。企业注册国有资本金是一个实务性的概念，指经过工商行政管理部门登记注册的国有资本的数量，是企业的实收资本，是政府或者其授权部门、投资机构向企业的出资额。从数量关系看，国有资本金应是企业注册的国有资本与其权益的总和，国有资本金可以大于、小于或等于企业注册国有资本金，这主要取决于该企业的经营效益，盈利、亏损或者是盈亏相抵，但国有资本金小于企业注册国有资本金违背了企业会计上的资本保全原则。至此，也许有人会认为“国有资本金预算”还不如“企业注册国有资本金预算”贴切，我不这样认为，因为国家或政府不可能直接向每一个企业注资，预算中的分配含义只是由地方政府自身、政府授权的部门以及投资机构来分割预算安排的国有资本金（当然这里包括一些行业性的总公司，它们也是企业），再由他们向相关的每一个企业行使注资行为，这一行为享有充分的自决性。这一行为才是所谓“企业注册国有资本金预算”。

二、国有资本的投资原则

国有资本的投资原则直接影响国有资本金预算的形成和预算实施后产生的效果，是建立国有资本金预算的又一理论前提。国有资本的投向在我国经历了一个曲折变化的过程，这一过程是与我国整个经济体制的变化相联系的。总的讲，随着市场经济的深入发展，我国国有资本的投资领域的范围呈缩小的趋势。在实践操作上，我们认为国有资本投资应把握以下原则：

1.产业原则。产业原则要求国有资本由对国民经济的“全面控制”转向“重点控制”。从经济发展的客观需要来看，国有经济的主导作用主要依托于对国民经济中的基础产业、支柱产业和金融产业的控制。仅仅把国有经济定位在“公共产品或垄断性产品”的生产部门，是无法保证国有经济发挥其主导作用的。依据这一原则，至少国民经济中的基础产业（除农业外）、支柱产业和金融产业是国有经济所必须控制的三大“载体产业”。

2.企业原则。要求在明确了载体产业的基础上，对载体产业本身亦有“全面控制”与“重点控制”之分，在国有资本的载体企业中，重点是大中型国有企业。这与党的十五大报告中明确的对国有经济实施战略性重组、实施“抓大放小”是一脉相承的。

3.权重原则。指对国有企业而言，国有资本应该根据企业的特点和企业资产构成，分别采取“全资控制”、“绝对控制”（国有股权占50%以上）和“相当控制”（国有股权不超过50%，但能左右股东大会决定的第一大股东地位）。或者根据盈利性要求仅仅是参股。

三、国有资本金预算的基础

1.与政府公共预算的关系。从严格意义上讲，政府复式预算只有两部分：政府公共预算和国有资本金预算。社会保障预算只能算是政府公共预算的一种特别情况、一种专项预算。公共预算体现的是作为社会经济管理者身份的政府的一种财力分配行为，国有资本金预算体现的是作为资本所有者或支配者身份的政府的一种财力分配行为。前者依托于政治权力，后者依托于财产权力。两种预算的原则性界限在于非经营性领域与经营性领域之分，公共事业投资与开发性投资之分。就某些具体项目而言，则取决于政策规定，因为这些项目很难明确的说是属于哪种预算，而且随着技术等因素的变化，上述两种预算的界限也是可以变化的。比如，由于收费技术的改善，公路项目就可以走向市场，成为经营性项目。

从两种预算的资金往来分析，国有资本金预算安排的资金或预算结余不应用于政府公共预算，就是不能将“建设”的钱用于“吃饭”；但反过来，公共预算的结余应该转入国有资本金预算（公共预算的赤字只能通过精简机构、压缩开支来弥补）。一方面是避免结余资金闲置、用于增值的需要，另一方面是与国有资本投资的开发性原则相联系的，从某种意义上讲，是对国有资本投资外溢性的一种补偿。

2.纳入预算的范围。从基本认识层面上，国有资本金预算的范围需考虑：（1）经营性国有资产派生出的非经营性国有资产是否纳入预算；（2）非经营性国有资产派生出来的经营性国有资产是否纳入预算；（3）非经营性国有资产产权转让收入是否纳入预算。国有资本从实物形态讲，是指经营性国有资产，只要其本质上是经营性国有资产就应纳入国有资本金预算。经营性与非经营性的区分主要看劳动的性质是否创造剩余价值、使用资产的目的是否是资产的增值。企业内部的培训中心等资产，在不具备完全外溢效应的情况下，它们直接为企业盈利或者提供人力资本服务，理应视为经营性资产；道路、桥梁等如果采取的是资本性投入方式，并施之以盈利性收费管理，则同样属于经营性资产；行政事业单位的三产经营大多出于弥补行政事业单位经费不足的目的，这相当于将资本再投入的资产经营收益挪用于吃饭，也变相膨胀了政府公共预算开支，这部分也要纳入预算；既然公共预算的结余可以纳入国有资本金预算，非经营性国有资产产权转让收入也就自然可以纳入国有资本金预算，关键在于要有一个规范的程序。

另外，目前不受预算管理和监督的其它政府部门资金数额巨大。截至1996年，全国性及中央部门行政事业性收费项目有344项，全国各类政府性基金421项，收费、基金收入总额达3621亿元（不包括社会保障基金1014亿元），其中80%是越权设立的。依据其性质的不同，其中相当部分是可纳入国有资本金预算的。

3.纳入预算的力度。纳入预算的力度主要是讨论纵向的预算范围，是针对资产存量还是资产增量。存量与增量的区分是取决于不同时点的选择。A、B是两个不同的时点，A在B之前，则A时点对应的资产量相对于B时点而言是资产存量，反过来，B时点对应的资产量相对于A时点而言是资产增量。我国国有资产数额巨大，截至1996年底，仅经营性国有资产（企业中的国有资产，不包括负债）达49938.9亿元，相对现在时点而言，都可算是资产存量，根据经验数据每年的资产增量约占资产存量的10%以上。我们认为，国有资本金预算直接针对的是国有资本增量，而不是国有资本存量。存量作为资产的沉淀，不由预算部门直接支配，而且存量的调整不仅仅是一个预算调整问题，存量资产在各个层次的调整有赖于政府行政、经济、法律等手段和市场调节。但是增量的预算调整可以引导、影响存量结构调整。

四、国有资本金预算的目标

建立国有资本金预算的目标可从三个方面分析：

1.对国有资本自身而言，目标是增值。国有资本数额巨大但质量不高，主要表现在：（1）不良资产多。1995年全国清产核资数据，不良资产和损失挂账近7000亿元，1996年又有所增加，达8291.1亿元。（2）企业负债比例高。从单个企业看，一般大企业的资产负债率在60%以上。（3）企业获利能力差和偿债能力低。就企业的获利倍数而言，1995年为1.4，1996年为1.2，较好的也不过2.1左右，也就是说企业在付息之后，还本能力极弱。因此，建立国有资本金预算的首要目标是通过预算，对国有资本结构进行科学调整，着眼于提高国有资本的整体质量，主要指标就是资本增值大小。

2.对政府而言，目标是增强宏观调控能力。东南亚金融危机乃至世界范围的经济波动，充分说明市场经济越发展，越离不开政府宏观调控。归根到底，政府宏观调控能力取决于政治权力和财产权力，实践操作中主要依赖于财政政策和货币政策。国有资本金的形成到政府集中，从宏观经济角度分析，它起着储蓄作用，国有资本金的集中和运用是市场经济本身运行中所产生的储蓄和投资活动，这一过程可以表现为源于财产权力的一种财政政策。国有资本金预算可以将国家以所有者身份取得或支配的货币资金完整反映出来，通过编制、执行和调整资本金预算，来贯彻、落实国家的产业政策和政府的宏观调控意图，增强政府对宏观经济的调控能力。

3.对社会而言，目标是维护经济秩序。国有资本是社会资本的重要部分，截至1997年底，国有企业拥有的资产总额约占全社会企业资产总额的48.5%，主要分布在第二产业和大中型国有企业。随着多种经济成分的共同发展，非国有资本包括外国资本在我国将会得到更好的发展，社会总资本的运行将更加复杂、多变，国有资本与非国有资本将更加融合、交叉。在保证国有资本主导作用的前提下、在遵循国有资本股份化、分散化规律的基础上，国有资本金预算可以通过调节国有资本的投向，来引导、带动、规范其它社会资本的有序发展。