乡级财政是财政体系的基础环节，也是薄弱环节。尤其是经济欠发达地区，乡级经济发展较为缓慢，其财政收入受经济总量、经济结构和经济效益的多层制约，困难重重。因此，县级财政困难主要表现为乡级财政的困难，必须把工作着力点下移，从乡镇财政抓起，逐步规范、壮大乡镇财政，促进县级财政状况的好转。

一、乡级财政存在的问题及原因分析

1.财政收入规模小。承德市206个乡镇1997年地方财政收入超过500万元的仅有5个，占总数的2.4%，同期全省的这一比例达到3.6%；而有79%的乡镇年地方财政收入在100万元以下。高收入乡镇少低收入乡镇多是欠发达地区乡镇财政的普遍现象。

2.占收入总量的比重呈逐年下降趋势。承德市1995-1997三年乡镇地方财政收入虽以年均18.7%的速度增长，但仍低于县级28.7%和全市29%的增幅，且乡镇地方财政收入占全市地方收入和县级地方收入的比重逐年下降，三年之内，分别从36.7%和52.9%下降到31.3%和45%。

3.债务沉重，财政运行困难。1997年全市预算执行结果，39.8%的乡镇赤字，账面上虽只体现了44万元，但隐性赤字高达6352万元，财政不堪重负。

4.管理不规范，支出失控。预算管理缺乏法律意识和应有的监督制约机制，支出审批程序和审批权限不明确，财政支出不能完全按照规定的支出顺序拨付资金，成为工资欠发和财政欠账的主要原因。

据分析，上述问题的成因主要有以下几个方面：

——体制方面的原因。多年来，乡镇财政体制缺乏激励机制，乡镇始终吃县级财政的“大锅饭”，特别是近年来个人部分增支政策的出台，为了维持县级财政的正常运转，并过多地考虑了乡镇间的平衡，在确定体制时，忽视了乡镇政府和财政的积极性，乡镇财政在承担大量组织收入任务的同时，却只享受着狭窄范围内的财力分配权和财政支出。为争得体制上的利益，基础好的乡镇压低收入规模和增长速度，基础差的乡镇人为扩大支出基数，以致出现“好乡镇没财力，差乡镇没压力”、大家争做“补贴乡”的怪现象。

——经济方面的原因。从承德市乡镇经济结构现状看，综合型、资源开发型和农业型大体比例为5∶20∶75。以县区政府所在地的城关镇为代表的极少数乡镇，具有一定经济实力，二、三产业比较发达，财源结构比较合理，具有较大的发展潜力，财政相对宽裕；资源开发型经济则是以开采煤、铁矿石并销售能源、原料和初级产品发展起来的，对资源有强烈的依赖性，受技术、资金等因素的制约，在激烈的市场竞争中面临着严峻的挑战，因产品附加值低、贡献率不高，财政增长缓慢；以种植、养殖为主的农业型经济，产业结构和财源结构单一，农业四税为财政收入的主要来源，受农业产业化水平低、农产品商品率低、财政贡献率低的限制，财政更加困难。

——管理方面的原因。一是基础管理薄弱。财政所岗位职责不清，会计管理松散，财政总预算会计兼职政府会计，从国库直接提取现金的现象时有发生；支出管理缺乏预算约束，多头审批，随意性大。二是财政供养人口失控，从1995年的21506人猛增到1997年的31844人，年均增长21.7%，财政负担沉重。三是征管不到位，收入流失严重。主要体现在个人所得税、零散税收和预算外资金的征管上。

——人员素质方面的原因。到1997年底，全市乡镇财政所1026人中具有大专以上学历的134人，只占总数的13.1%，所长中有88人是招聘人员。此外，近年来，财政所新进人员也未能按专业化要求选配，乡镇财政人员整体素质偏低，提高人员基本素质任务相当艰巨。

二、加强乡镇财政工作的几点思考

在新的历史时期，乡镇财政面临非常好的发展机遇，各级各部门都要强化乡镇财政基础地位的认识，多管齐下，不断规范和壮大乡镇财政，实现县级财政状况的根本好转。

1.实现乡镇财政职能的转变。随着社会主义市场经济体制的建立，财政职能要相应做出三个方面的转变。其一，财政要退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域，向满足社会公共需要方面转变，财政性资金主要用于公共支出，逐步提高财政对政权建设、教育文化和科学事业发展以及环境保护等公共需要方面的保障能力。其二，财政要从一些微观事务管理中退出来，集中精力办大事、议大事。第三，处理好职能转变与支持经济建设、培植财源的关系，由普遍性投入转向集中于有关键意义和起导向作用的领域和环节，发挥财政的调控作用。

2.加强财源建设，实现财政收入的快速增长。乡镇自然资源和客观条件千差万别，财源建设要本着“实事求是，因地制宜”的原则，宜工则工，宜农则农，第三产业有优势就发展第三产业。就承德乡镇来看，其一要大力推进农业产业化，加速发展特色农业，增加农副产品的商品率和市场占有率，逐步形成县有基地、乡有专业、村有专品、有龙头企业带动的科学合理的农村经济格局，把资源优势变为经济优势。其二是努力发展乡镇企业和个体私营经济。随着农村商品经济的发展，乡镇企业的崛起、发展、壮大已成不可逆转之势，要进一步加大资金、技术和政策等方面的扶持力度，促进乡镇企业从“速度型”向“效益型”、从“粗放型”向“集约型”增长方式的转化。与此同时，打破经济成份和所有制界限，放手发展个体私营经济，充分发挥其在市场经济形势下最富活力的优势。

3.合理确定财政体制，充分调动乡镇政府发展经济培植财源的积极性。县级政府及财政部门要按照分税制的基本要求，合理划分乡镇收支范围，做到财权与事权的统一。凡属于乡镇的收入要全部下放到乡镇，在坚持中央财政收入任务必须依法征管确保完成的同时，鼓励地方财政收入增收超收，超收部分要加大乡镇分成比例，激励乡镇调整财源结构，逐步提高乡镇财政收入占全部财政收入的比重。测算体制时要根据各乡镇的财力情况，好乡镇要保证其全额工资发放，适当安排一定的办公经费和建设资金；一般乡镇在保证其基本工资和公用经费的基础上，视财力情况增发补贴；对财力自给不足的困难乡镇，自有财力加上级补助要保基本工资和公用经费；对那些自然条件差，经济落后，财政收入规模小、收不抵支的乡镇，通过合理调整乡与乡之间的财力分配，保证最低的个人和公用部分需求，防止出现拖欠公教人员工资问题，保持和促进社会稳定。体制形式要尽快实现从新老体制双轨运行向规范的分税制体制过渡，并逐步建立和完善地方各级财政转移支付制度。

4.强化收入征管。乡镇政府和财税部门要全面掌握本乡镇的税源情况，将税源的阶段性普查与经常性调查形成制度，增强工作的主动性，逐步解决税收成本过高的问题；建立财税联席会议制度，落实组织收入目标责任制，确保财政收入全面完成并实现均衡入库；财税部门要建立工商各税、车船税、屠宰税和农业特产税税源的分类台账，实行户籍化动态管理；坚持依法治税，加大稽查力度，坚决打击“偷、漏、抗、欠”税行为，坚决禁止转税、挖税、借贷入税等不正当行为；建立乡村两级税收征管网络和协护税组织，防止收入流失。

5.严格支出管控，确保重点支出。第一位的是确保国家公教人员工资的全额发放，当年新增财力首先用于个人新增补贴部分的开支和消化工资性欠账，然后是保证国家机关运转的最低需要，创造条件逐步增加社会保障、农业、科技、教育、环保等重点支出。大力压缩一般支出，优化支出结构，合理界定支出范围，对财政供养人员实行总量控制，逐步使财政供养人员占总人口的比例控制在1.2%以内，同时清理混岗人员，核减学校行政人员，根据教学需要充实一线教师队伍。