分税制后县级财政普遍存在着收支难平衡或平衡难持久及总体平衡局部不平衡的问题，建立稳固的平衡机制十分迫切和必要。

一、影响地方财政稳固平衡的主要原因

（一）财政收入的不稳定性。一是县级财政收入的波动性。县级财政受经济基础的制约，财源小而散，且受市场波动影响较大，致使主要收入来源具有不稳定性和高风险性的特征，进而影响收支状况。二是乡级财源结构的单一性。乡级财政收入主要以农业税类为主，其财源结构普遍单一。财政收入受市场波动和自然灾害的影响较大。三是收入构成的不合理性。政策性列收列支因素的增加，过分追求收入增长速度，财政收入中费重税轻现象加剧，其中费的增长比重可高达财政收入增幅的80—90%，甚至费增税减。但可用收入增长却很少，甚至负增长。

（二）财政支出的不确定性。一是传统支出模式的惯性。长期的计划经济体制下，财政支出形成了固定的模式，累积了庞大的支出基数，支出只增不减，给地方财政带来巨大的压力，直接影响到财政收支平衡。二是财政增支的非理性。在形成支出增长的各类因素中，相当多的因素取决于上级行政部门，而非本级政府。上级政府出台相关增支政策时，并未考虑地方承受能力，或者只是综合考虑地方承受能力，采取“一刀切”方式，硬性要求兑现，而这些政策出台又可能导致一定时期财政支出出现大幅度增长，超过当时当地财政收入增长幅度。这些支出上的非理性增长，对地方财政收支平衡危害很大。三是政策法规的约束性。国家出台一些政策法规，要求地方年度对某项财政支出的安排必须占财政收入达到多少比例，或者要求增长速度高于当年收入增幅几个百分点，如教育、农业、计生等方面都有类似的规定。就目前的县乡财政状况，兑现上述政策无疑给财政平衡增加了困难。

（三）区域间的不均衡性。首先是经济发展的不均衡性。地区间经济发展的不均衡，直接影响着区域间财政收支状况。同一区域有的乡镇经济基础好，经济发展比较快，其财政实力就强，而有的基础差，经济发展缓慢，其财政实力相对就弱。富裕乡镇的财政收入甚至是贫困乡镇的近10倍。这些区域的不均衡造成有的乡镇财政收入年年盈余，有些乡镇年年收支难以平衡，多年出现赤字。其次是财政负担的不均衡性。由于诸多历史和现实原因，造成了区域间的财政负担不均衡。比如新成立的乡镇就普遍比老乡镇负担要轻，老乡镇离退休人员很多，机构庞大，财政负担很重，而新乡镇才建立，人员机构相对较少，财政负担相对较轻。这种区域间负担的不均衡，也造成乡镇间收支状况的不均衡。三是财政体制的不科学性。实行分税制后，虽然调动了乡镇的积极性，但由于在体制的确定过程中，对影响收支状况的各种因素调查、分析、掌握的尚不十分全面，体制的确定仍建立在往年“基数”的基础上，科学、合理的转移支付制度尚未完全建立起来，因而有可能在一定时期内造成收支局部失衡。

（四）预算执行的不严肃性。一是仓促的预算安排。重决算、轻预算观念在实际工作中还很普遍，使预算安排往往比较草率。而且在预算安排上基本是以收定支，没有调节余地，财政抗震力非常差，使得财政在运行过程中，稍微出现一些其它因素，就直接影响平衡。二是随意的预算支出。预算在执行过程中，随意追加支出或增加支出内容、规模等等，也常常导致预算收支的不平衡。

（五）财政管理的软弱性。一是在收入征管上，不能做到应收尽收，加之征管体系不健全，偷逃税现象比较严重，收入增长与经济增长不同步，可用收入增长与收入增长不同步。二是预算外资金管理监督不力。预算外资金游离于财政监督之外，严重侵蚀税基，甚至有些预算内收入转作预算外。如一些企业，长期不交税或欠税，可是却能上交大量管理费，把税当管理费上交，在乡一级财政尤为突出。这些管理上的软弱和不足，也是影响收支平衡的原因之一。

二、建立稳固的县乡财政平衡机制的思考

实现稳固的收支平衡，是振兴地方财政的基础。而实现稳固平衡的关键在于建立一种稳固的平衡机制，从根本上解决地方财政收支难平衡和平衡难持久的问题。我们认为，建立稳固的财政平衡机制似可从以下几个方面着手：

（一）优化财源结构，规避收入风险。县乡两级财政要优化财源结构，必须要调优经济结构。一是要立足资源优势，大力推进农业产业化，改善农业生产的内部结构。在稳定粮食生产的前提下，加快多种经营基地建设，形成“市场+基地+农户”的产加销一条龙的产业体系，提高多种经营在农业生产中的比重，确保农业税类特别是特产税有一个较高的增长速度。二是要按照抓大放小的原则，搞活县乡企业。一方面，要培植企业骨干，提高抗御市场风险的能力；另一方面，加大改革力度，鼓励中小企业兼并重组，鼓励私有民营企业发展，建立多种经济成份、多种经营形式竞相发展的经济发展格局，形成多层次多主体的财源结构。

（二）强化税收征管，推动两个同步增长。在优化财源结构的基础上，要建立健全税收征管机制。税源结构的不合理，有产业结构不合理的原因，也有现有的税收征管体系不健全的原因，重传统产业税收，轻新兴产业税收，重国有轻集体、个体税收等情况，使一些税种没有做到应收尽收，跑冒滴漏现象突出，收入增长与经济增长不同步。因此，既要进一步建立和完善税收征管体系，逐步实现以现代技术手段为基础，日常征管为制约，申报代理稽查相结合的征管体系，降低税收成本，提高征税效率；又要依法治税，加大对偷漏骗税等违纪违法行为的打击力度，做到应收尽收，积极适应社会主义市场经济条件下所有制结构变化的需要。抓多种经济成份并存的经济格局下的税收同时建立与之相适应的收入结构，通过强化税收征管以保证财政收入增长与经济增长同步。

（三）重构支出体系，净化支出内容。要根据政府机构改革和政府职能转变的需要，重新调整财政支出范围，界定财政支出职能，加大对行政事业单位的人车会经费支出管理，把财政经费的供给对象和增长速度控制在一个合理的范围内。同时，要推行零基预算，改变计划经济体制下形成的支出结构和支出框架，按照效益公平的原则，构建社会主义市场经济体制下的财政支出体系。

（四）调整财政体制，促进综合平衡。按照财权与事权相统一的原则，合理地划分县乡财政的收支范围，进一步明晰地方财政的责、权、利，使地方财政所得到的收益与自身努力相适应，充分调动地方财政生财、聚财、理财的积极性；进一步完善转移支付制度，加大对贫困地区的扶贫攻坚投入，促进贫困地区经济发展，尽快摆脱财政困境。

（五）严格预算约束，强化预算管理。高度重视预算的编制工作，确保预算安排的科学性。在安排预算的过程中要精心细致、准确可靠，使预算安排具有前瞻性、科学性、合理性和一定的弹性，为预算的顺利实施和预算目标的顺利实现创造条件。预算一经通过，必须按预算安排中性操作，严格控制随意变更预算，特别是追加预算规模等现象，对确需变更预算的，要按法律程序报经人大批准，对需追加的支出要相应落实核减的预算支出。

（六）加大调控力度，实施综合财政。县乡财政在现有财源潜力有限的情况下，要实现稳固的平衡，必须进一步加大调控力度，树立大财政的观念，统一预算内外收支。通过预算内外的收支互补，解决相当长的一段时间内可能存在的供给与需求的矛盾，减少财政收入后劲不足、政策性增支较多等收支风险对财政平衡的影响。

（七）注重法规建设，营造有序环境。一是要进一步加强和完善财政法规建设，依法管理财政收支，为实现稳固平衡保驾护航；二是要提高法规的兼容性，使其它经济部门的法规和财政部门的法规相互衔接，相互推动，避免以法压法、政策打架等情况。三是要审慎出台增支政策。要充分考虑地方发展实际和财政承受能力，因地制宜确定有关支出政策，防止过度“透支”，影响收支平衡，以及政策不能兑现，由此引发的一系列经济社会不稳定现象对财政运行造成的冲击。