在我国近年来的经济生活中，收费混乱、费强税弱、以费挤税的问题日益突出，税费问题引起我国理论和实践部门的广泛重视。税费改革刻不容缓，税费归位任重道远。我们认为，在我国建立社会主义市场经济的过程中，对税费问题的财政改革，应该借鉴西方市场经济国家政府对收税与收费界定的成功经验，规范税费的财税管理体制，强化税费的政府预算管理。

一、西方财政学对税费内涵及其关系的界定

现代西方财政学认为，政府是以税的形式还是以费的形式取得财政收入，取决于该项收入在支出上的用途。具体而言，税服务于公共产品，而费则主要地服务于准公共产品。之所以作这样的区分，是由公共产品和准公共产品的特征所决定的。所谓公共产品，指的是那些相对于私人产品而言，具备供给上的非排他性和消费上的非竞争性这两大特征的产品。正是由于这两大特征的存在，使得公共产品在使用上易出现所谓“免费搭车人”问题。因此，通过市场机制提供公共商品的方式不能准确反映资源的有效配置，从而决定了公共产品难以为私人部门所提供，而只能由政府来提供。税收则是提高政府提供公共产品供给效率的最主要的途径。这是因为，通过投票等公共选择行为可以解决消费者偏好加总的困难；通过政府的强制征税，可以解决私人部门提供公共产品所难以解决的“搭便车”问题。但是，在现实生活中，同时集非排他性和非竞争性于一身的“纯公共产品”并不多，由于拥挤性的存在，还出现所谓“准”公共产品。这类产品具有公共产品和私人产品的双重性质，其非排他性与非竞争性表现程度较弱；这类产品一般具有消费上的效益外溢性，若完全由政府提供则会导致过度消费，使得拥挤成本增加；反之，若完全由私人提供，又会造成商品供给量低于效率水平。这两种情况均会导致效率损失或社会福利损失。因此，“准”公共产品的最佳提供方式是由政府通过收费的方式加以提供。这是因为，其一，通过收费形式可以形成排他机制，解决“拥挤性”问题；其二，通过政府较低的价格确定可以鼓励人们消费，达到有效率的消费量，从而解决私人部门提供的效率低下问题。

无论是纯公共产品还是准公共产品，都可以因其受益空间大小划分为全国性与地区性两大类。显然，后者指的是受益范围较有限，受益对象群体相对集中的公共产品和准公共产品。与此相对应，全国性的纯公共产品和准公共产品由中央税和中央政府收费加以提供，地方性的纯公共产品和准公共产品由地方税和地方政府收费加以提供。因此，西方财政学实际上是根据公共产品在纯粹程度与受益空间上的区别，来制约不同类型公共产品的供给方式及对应的政府收入机制配置。

二、国外对税费划分的实践操作

（一）政府收费的范围

前已述及，西方财政学在理论上将“税”界定在政府提供“纯公共产品”的领域，而将“费”界定在政府提供“准公共产品”的领域。具体来看，“准公共产品”领域主要包括：反垄断的规制性收费、反欺诈的规范性收费、非赢利组织的补偿性收费、消除负外部效应的惩罚性收费、消除拥挤的准入性收费和发展公共物品生产的集资性收费。至于在这些领域的收费项目以何种名称、何种形式出现，各国则不尽一致。以韩国为例：韩国中央财政收费项目主要包括：财产收入、罚没收入和征收滞纳金收入、政府主办的企事业经营收入、利息等九项收入内容。其中77.24%的收费来自罚没和滞纳金收入。韩国地方政府的收费种类繁多，按照广义的政府非税收入可归纳为两大部分：第一部分是标准的稳定的非税收入，主要包括经常性收入和事业收入两大项。经常性收入包括公共设施的使用费、手续费收入、公有财产租赁收入、财政性资金的融资收入；事业性收入包括自来水收费收入、地铁收费收入、住宅及公用事业开发收入、下水道收费收入。第二部分是不稳定的非税收入，主要由临时性收入和事业外收入构成。主要项目有：财产处置收入、融资资金的回收、地方债、捐赠收入等。由此可以看出，韩国地方政府所承担的社会公益性服务事业，主要都是通过收费形式，而不是通过收税来筹措资金。其它西方市场经济国家也都表现出类似特征。

（二）收费在政府财政收入中的比重

收费在政府财政收入中的比重因国而异，因政府级次而异。据世界银行的抽样统计：17个工业化国家1985年执照、罚没和其他非税收收入只占中央政府经常性收入的1.77%，税收占89.84%，其他8.39%为财产收入；而17个低收入国家1985年这三个比例分别为8.87%、84.68%和6.45%。另外33个中等收入国家由于包含一些产油国，这三个比例分别为4.52%、79.03%和16.45%，财产收入比例较高，但规费收入所占比重介于工业化国家和低收入国家之间，符合该比例随国民收入的增加而下降的规律。以上数据表明，收费性质的收入在经济不发达国家相对要高于经济发达国家。在西方市场经济国家中央政府的收入总额中，收费所占的比重不高。1991—1995年，中央政府通过收费筹集的收入占经常性收入的比重，韩国为12.1%，美国为8.1%，英国8.3%，德国为6.2%，日本为15.4%，法国为6.8%，加拿大为11.4%。但是，收费在地方政府的收入中却占有较大份额。1988年，澳大利亚地方政府收费收入占其财政收入的53.3%，加拿大占29.59%，德国占49.21%，美国占50%，韩国1995年占52.7%。这些数据也同样表明，通过收费筹集财政收入已经成为西方市场经济国家地方政府的重要财源。

（三）管理办法

总体而言，西方发达国家对税的管理办法比较一致，即税收的开征和调整要经立法机关批准，税收收入和支出需要纳入财政预算管理。对收费的管理，虽然各国在具体作法上不尽一致，但总体上都比较能体现出管理上的规范性和严格性，表现在：

1.实行统一的财政制度，即对所有的政府收支，不论采取何种收入形式和支出管理方式，均全部纳入政府财政预算。在统一财政内，对不同的收支采取有区别的管理办法。例如，韩国的政府财政预算体系，由一般会计、财政投融资特别会计、企业特别会计、事业特别会计及政府基金所组成。其中，一般会计反映政府行政管理支出，其收入主要来自税收；事业特别会计、企业特别会计和政府基金主要反映公益性事业收费和基金的收入与支出，一般是专款专用。日本的财政预算体系与韩国基本上是同一模式。法国国家预算包括总预算、国库专用收支和附属预算。其中，总预算用于国家经常性支出、投资支出和军费支出，其收入主要来自税收；国库专用收支的收入来源于收费、基金和其它收入，用于专款支出；附属预算则是对不具备法人资格而进行经营的有关产业和服务事业的财务计划，其收支相抵盈余转入总预算收支，亏损列入总预算支出。

2.所有收费项目须有法律依据。西方国家对收费管理的一个显著特点是，公共部门出台任何收费项目都要求有严格的法律依据，若要变动收费标准也须经过严格的法律或行政审议程序。

3.科学、严格地控制收费标准。收费标准是收费构成中的核心要素，其所反映的收费价值内容，既不同于市场价格所示的私人成本，也不同于税收所示的社会成本。因此，对于以提供“准公共产品”为核心的收费，西方市场经济国家主要从两个方面来加以控制。一是对私人成本进行社会调整，包括：将社会认为过高的私人成本降下来，如反垄断的规制性收费；将社会认为过低的私人成本提上去，如消除“负外部效应”的惩罚性收费和消除拥挤的准入性收费；将社会认为含混的私人成本明晰平均化，如反欺诈的规范性收费。二是对社会成本进行的私人核算。包括：对社会成本的私人分解，如为发展公共物品生产的集资性收费；对社会成本的私人补偿，如非赢利组织的补偿性收费。

（四）发展趋势

近年来，在部分西方市场经济国家出现了“税改费”的趋势，或者称为“预算收支基金化”。这种现象的出现有多方面的原因：1.随着现代科学技术的进步，使许多过去通过征税提供的公共商品有可能成为收费的对象。例如，有线电视和自动记录汽车路段、车牌的仪器的出现，使得对电视和公路使用的收费取代某些税收成为可能；2.西方国家政党为顺应选民意愿，减少税种，将某些小税种改为以费的形式征收，以充分发挥市场机制在配置公共资源方面的作用，体现受益与付费相结合的原则。此外，在80年代兴起的私有化浪潮中，一些西方国家为了消除公共部门低效率的弊端，也开始把许多传统意义上由政府提供的准公共产品转为由私人部门提供，纷纷对铁路、航空、电信、电力等部门进行私有化。例如，英国原来对自来水采取政府免费供给的方式，其资金来源靠地方税解决，但在前几年的私有化浪潮中，对自来水供应采取了私人资本经营办法，政府只是对价格予以控制。这样使得原来一些公共部门收费项目不复存在，因此政府收费项目范围实际上处于一种动态调整的状态。

三、借鉴国外的有益做法，促进我国的税费归位

（一）理论认识方面

西方财政学关于税费内涵的界定，决定了税、费作为政府筹集财政收入的工具，在实践操作中的划分范围。虽然这一范围并不绝对，但却从总体上说明了“税”与“费”各有各的内涵和服务范围，二者都有存在的必要。这对于我国现阶段市场经济条件下的税费改革，尤其具有思想认识上的借鉴意义。原因在于：1.历史上我国财政学对于税费内涵的界定不清导致了实践中税费划分范围的模糊，这也是形成当前我国政府收费规模恶性膨胀的一个重要原因；2.“税”、“费”的特定内涵和服务范围决定了两者各自存在的必要性，因此，在我国当前的税费改革中，既要破除过去“税费不分”的思想观念，更要防止所谓“清费立税”的“一刀切”倾向；3.我国正在建立和逐步完善中的市场经济条件不同于西方发达国家的市场经济条件，双方政府在提供纯公共产品和准公共产品的范围上并不全然一致，因此，在税费的征收范围划分上，不能照搬西方市场经济国家的标准。例如，由于收费较之于税收更符合市场机制的要求和效率标准，使得西方国家出现了在条件成熟时，将税收改为收费，将收费推向市场的潮流。显然，这一潮流就不符合我国社会经济的客观实际。

我们认为，在当前税费改革的理论认识方面尤其需要明确的是，税和费都有各自存在的必要，费就其存在本身而言并没有错。实际上，我国收费问题主要出在对于收费范围的划分和管理两个方面，解决好这两个问题，税与费能够各得其所。

（二）实践操作方面

无论是西方市场经济国家还是我国的税费实践都表明，收费是地方政府筹集财政收入的一个重要手段，所不同的是双方对于收费的范围划分不同。西方市场经济国家将收费大致较为明确地界定在提供准公共产品的范畴，而我国的收费范围则显然远远超越了提供准公共产品的范畴。因此，在我国税费改革的实践操作方面，我们认为：首先、税费改革并不是要清除所有的收费行为。国外的许多经验研究表明，经过精心设计的收费往往比税收更少对经济产生扭曲，从而也更少效率损失，因此，应该承认收费在筹集地方政府财政收入方面的积极作用；其次、收费之所以有其存在的必要就在于，作为提供准公共产品的收入来源，收费较之于税收可以较好地解决拥挤性问题和效率低下问题，因此，在我国的税费改革中，西方国家将提供准公共产品作为确定收费范围标准的作法值得借鉴。具体而言，对于那些为提供纯公共产品（包括纯粹属于政府职责范围内的服务）的收费，应主要地改为以税收方式提供；对于确实具有服务于准公共产品性质的收费，应该予以保留；对于为提供准公共产品而征的税，则应改为收费。基于这一思路，我们提出以下改革建议：

1.将服务于纯公共产品的收费，并入相关税种或开征新税种。（1）将养老保险、医疗保险、失业保险三个社会保障统筹收费合并，开征社会保障税；（2）将教育费附加、地方教育发展费、文化建设费、农村教育事业费等各种教育性收费合并，开征教育税；（3）开征环境保护税，将排污费、绿化费、环保费并入该税种；（4）将目前征收的养路费、车辆购置附加费、车辆过路过桥费、公路建设费、江河航道养护费、交通监理费、船舶管理费、港口建设费、机场建设费、水运客运附加费等，归并开征燃油税；（5）将城建费、河道养护费等城市维护方面的收费改为城市维护建设税；（6）将证券市场监管费、期货市场监管费等收费并入适时开征的证券交易税；（7）将农业税地方附加、复垦基金、农村的“三提五统”收费并入农牧业税；（8）将外商投资企业土地使用费、土地管理费等收费并入土地使用税。

2.保留一部分服务于准公共产品的收费，尤其是具有准入性和惩罚性的收费。例如，用于城建的挖掘费、占道费等收费项目；能源基地建设基金、生产补贴款、专项维简费、水资源补偿费、矿管费、矿租费等。对于这些保留的收费项目应着重加强收费标准的控制和收费资金的管理，尤其是要统一发票管理、票款分离、收支两条线，收费要统一纳入财政专户管理。对保留收费项目和收费标准必须向社会公开，增强收费透明度，并建立完备的收费管理制度。

3.取缔那些为本属于政府职责范围内应提供的服务而开征的收费项目。对既无法律、法规依据，又无正式行政文件的各种乱收费、乱摊派、乱集资，均在取消之列。对于省级以下政府（包括地、市、县、乡四级政府）自行设立的各种收费项目，应全部予以取缔；对确需保留的收费项目，经清理后，由省政府报国务院批准设立；行政单位的经营性收费项目应全部取消；将事业单位收取的带有经营性的收费，改为价格。

（三）管理方面

与西方市场经济发达国家相比，我国收费问题差距最大的在于收费管理体制。主要表现为我国在收费项目的开征、收费标准的确定、以及收费资金的管理等诸多方面，都存在着体制性的缺陷和漏洞。借鉴西方国家的税费管理经验，我们认为当前的对于收费管理体制的改革应着重加强以下几方面的工作：

1.强化开征收费项目的法律依据。考虑到我国现阶段法律法规设定的收费只是少数，一步过渡到依法设定还有困难，可采取分步走的办法，对符合国家机关收费范围而法律尚未设定的收费，可实行行政审批，行政审批的权限为国务院和省级人民政府，取消省以下人民政府及其物价、财政部门的审批权限。对审批的收费实行目录管理，定期向社会公布，明确规定任何部门和单位一律不得在收费管理目录之外实施收费。为防止地方政府随意出台收费政策，同时规定省级收费管理目录公布前要报国务院审查。

2.科学、合理地确定收费标准。西方国家根据各类收费不同的性质和特点，归纳出确定政府收费标准的四种主要计量模型，即成本法、收益法、比费法和综合法。这些方法值得我们在制定收费标准时加以借鉴和运用。

3.划分收费资金管理权限，实行资金收缴分离。将现行“收、管、用”一体化的资金管理方式改为收费实施与资金收缴分离，实现收费单位不接触收费资金，收费资金及时解缴国库，从而割断收费部门、单位与收费行为的利益关系。在具体操作上，大体可以实施三种征收方式：一是各种附加在税收上的收费实行随税征收，直接进入国库；二是大宗收费款项由银行代收，通过银行解缴国库；三是居民一次性交纳的小额收费，为方便群众，由收费单位代售税务部门印制的定额发票，并定期将收费款交税务部门解缴国库。与此相对应，改革发票管理体制，将现行由税务部门印制税收发票、财政部门印制行政事业性收费收据的两家管理模式，改为由税务部门统一管理，以堵塞票据管理上的漏洞，防止资金流失，降低征收成本，排除刺激收费膨胀的经济动因。收费资金纳入预算管理后，相应地收费单位经费由财政拨付，不留缺口，并停止国家机关创收经费行为。