一、改革20年甘肃财政工作成效显著

改革开放20多年来，甘肃财政工作在省委、省政府的正确领导下，认真贯彻中央和财政部的各项政策措施，结合实际加以不断开拓，在不断完善财政体制，努力提高财政工作水平的同时，财政收支总量保持了较高幅度的增长，基本保证了全省改革开放、经济建设和社会各项事业发展的需要。

（一）财政收支规模不断扩大。自1978年实行改革开放政策以来，我省的面貌发生了翻天覆地的变化。1997年全省国内生产总值达到781.4亿元，比1978年的64.05亿元增长了11.2倍，年均递增14%以上。随着经济总量的增加，财政收支规模不断壮大，1978年全省财政收入仅为20.5亿元，经过“六五”时期恢复发展，“七五”期间开始稳步增长，到“八五”期间尤其是分税制以来进入持续、快速增长时期，1994年财政收入达到62.6亿元，1997年，全省财政收入达到90.5亿元，是1978年的4.4倍。同时，财政支出也由1978年的14.7亿元达到1997年的104.3亿元，是1978年的7.1倍。财政收支规模的不断扩大，为全省经济和各项事业的发展提供了有力的资金支持。

（二）财政体制改革逐步推进，初步形成了适应社会主义市场经济要求的财政体制新框架。纵观20年的财政体制改革历程，甘肃省财政体制改革经过了统收统支—分灶吃饭—分税制这样一个逐步探索、逐步完善、逐步推进的过程。具体可以划分为四个改革阶段：第一阶段，1980—1984年，打破了长期以来形成的“统收统支”状况，实行了新的预算管理体制。1980年实行“划分收支，分级包干”，1982年改为“总额分成”体制。1983年由于兰炼、兰化等9户大型企业划归中央，甘肃开始由上解省变为补助省份，每年中央补助1.93亿元。第二阶段，1985—1987年，实行了“划分税种，核定收支，分级包干”的管理体制。第三阶段，1988—1993年，实行“大包干”财政体制，即“划分税种，核定收支，定额上缴（或定额补助），一定五年不变”，给各地以更大的自主权。第四阶段从1994年至今，甘肃省的财政体制改革力度最大，取得的成效也最为明显。1994年建立了分税制财政管理体制。1996年，按照科学、公正、合理和规范原则，建立了符合甘肃实际的省对地过渡期转移支付制度，并在中央转移支付补助额十分有限，省级财力并不宽松的情况下，省上又挤出6000万元用于加大对地县的转移支付力度，特别是对民族州县适度增加政策性转移支付照顾。省级配套资金比例在全国是最高的。1997年，借鉴先进省市的经验，实施了以“变拨款为借款，变补助为奖励，保证财政收入增长，保证职工工资发放，保证财政支出平衡，并与奖惩挂钩”为主要内容的“三保一挂”责任制，省政府与14个地州市和首批10强县分别签订了“三保一挂”责任书。这一改革，既给动力，又加压力，变一个积极性为多个积极性，极大地激发了各地增收节支的主动性和责任感，使全省的财政工作开始步入良性循环的轨道。

（三）促进经济发展，财源建设取得突破性进展。20年来，全省各级政府和财政部门对财源建设重要性的认识不断深入，思路不断明确，从抓县级财政扭补，到抓财源建设，政策措施随着形势的变化得到进一步完善，效果也逐渐显露，尤其是分税制以来，各级政府和财政部门坚持把支持财源建设作为财政工作的首要任务，千方百计筹措资金，支持财源建设，使财源建设的结构、质量、规模都发生了根本的变化。一是农业基础财源继续巩固。多年来，全省财政部门一直非常重视对农业的投入，把农村经济发展、农业综合开发和扶贫攻坚放在全省脱贫致富奔小康的战略高度，确保了农业各项支出逐年有所增长。分税制财政体制实施后，根据新的财政格局，省财政每年又拿出一部分资金，用于支持有条件、有基础、有潜力的重点县区大力发展农林特产，培植地方财源，使农林特产业成为全省新的税收增长点，农业特产税收大幅增长，1997年达到了2.68亿元。二是骨干支柱财源稳定发展。甘肃省国有工业企业所占比重较大，约70%以上，在财源结构中具有举足轻重的地位。多年来，各级财政部门在资金、政策各方面对大中型国有企业给予重点倾斜，积极支持国有企业改革，进行挖潜和技术改造，努力增强企业发展后劲，使国有工业企业不仅在过去、现在，而且在今后相当长一个时期内仍然成为财政收入的支柱来源。三是新兴后续财源初具规模，第三产业和非国有经济，已经成为我省财政收入的重要来源。四是县级财源建设和财政收入上了新台阶。近几年，在全省财政部门的共同努力下，县级财源建设成效显著，已有18个县实现了动态扭补，有20个县分别跨上了3000万元，5000万元，8000万元和1亿元的台阶。

二、存在的问题及经验、教训

改革开放20年来，尽管我们在财税改革、财源建设、收支管理等各方面都取得了很大的成绩，但是，由于甘肃经济基础薄弱，企业效益差，财政供养人员较多，财政收支矛盾一直较为尖锐，目前的财政形势依然十分严峻，财政工作中还有不少困难和问题亟待研究解决。

——财政收入增长滞后于经济增长。改革开放以来，甘肃省综合实力明显增强，但财政收入的增长相对缓慢。以“八五”为例，全省国内生产总值增长1%，而财政收入只增长0.8%。同期，财政收入占国内生产总值的比重也由1980年的24.6%，下降到1996年的12.21%。这不仅使财政陷入困境，也削弱了政府宏观调控力度。

——财政收支平衡难度加大，赤字逐年增加。虽然全省财政收入有较大幅度增长，但由于国家出台的增支政策较多，大大超过了财政承受力，特别是由于机构改革滞后于财政改革，财政供给人员增加过快，财政支出的刚性不断强化，使全省财政特别是县级财政困难不断加剧，目前不少县不能按时足额发工资，在一定程度上影响了政府机构的正常运转。

———财政职能弱化，“越位”和“缺位”现象严重。由于长期以来形成的财政资金被部门分割和支解的问题并没有随着财政体制的改革而得到有效解决，致使大量财政资金在体外循环，不仅脱离财政监督，也容易滋生腐败现象。同时，财政职能范围和责任也没有进行相应的调整和界定，在相当程度上仍沿袭过去与计划经济体制相适应的供给制分配方式，这样，一方面，财政包揽过多，将一些本应由市场进行调节的支出纳入财政范畴，另一方面一些属于财政承担的职能由于没有足够的财力保证而无法履行，其结果使财政的宏观调控能力和水平难以得到充分发挥。此外，在财政管理方面还普遍存在预算软化、管理弱化、支出不规范等问题，也在很大程度上制约了财政职能的发挥。

——各级政府财权和事权不尽统一。分税制财政体制的实施，虽然在划分财权和事权，明确责任和权利方面有了实质性的进步，但从严格意义上讲仍然是粗线条的，还不完善，在中央和地方、省级和地县、县与乡的财权和事权划分上还存在许多交叉和模糊的问题，需要进一步加以明确和界定。

三、下一步搞好甘肃财政工作的思路

今后的甘肃财政工作，必须高举邓小平理论的伟大旗帜，以十五大精神为指导，紧紧围绕两个根本性转变，深化改革，加快发展，大力培植财源，完善财政激励机制，优化支出结构，增强财政宏观调控能力，提高财政运行质量和水平，逐步建立稳固平衡的财政，力争财政收入与全省国民经济同步增长，财政支出能保证基本需要，财政收支逐步达到平衡。

——要转变和强化财政职能。财政要适应社会主义市场经济体制的要求，结合政府机构改革，切实转变职能。一方面，要改变过去在传统计划经济体制下形成的财政包揽面过宽，而一些本应由市场解决的问题被纳入财政分配范畴的“越位”问题；另一方面，要解决好由于财政职能弱化，国民收入分配不规范，调控能力被削弱，本应由财政解决的问题得不到资金保障的“缺位”问题。要按照市场经济和现代科学管理的客观要求，实现四个方面大的转变，即由一般简单决策为主转为系统论证决策为主，由直接调控为主转为间接调控为主，由实物形态的调控为主转为价值形态的调控为主，由行政手段调控为主转为经济手段的调控为主。

——要转变财政工作方式。财政部门要提高政策水平，学会用制度、法规来进行间接管理。今后，财政对经济的调控主要应通过定政策、立规矩、建机制和改进公共服务等手段，创造良好的经济发展环境来实现促进经济发展的目的。同时，要逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域，转移到提高满足社会公共需要保障能力方面。因此各级财政部门要采取得力措施，进一步优化支出结构，突出重点，在保工资、保稳定的前提下，尽量支持农业、教育、科技和企业挖潜改造，促进重大科技成果产业化，支持少数民族地区和经济落后地区的经济发展，基本保证各级政府行使管理职能的需要，将财政赤字压缩到最低限度。

——要深化财政改革。非税收入改革是今后一个时期财政改革的重点。财政宏观调控力度的强弱，是与政府集中的财力多少相对应的，而当前大量的行政事业性收费是造成政府财力分散，调控能力削弱，企业和农民负担过重的主要原因。因此要加快费改税进程，取消一些不合理的项目，减轻企业负担，增加企业可用资金，将属于税收性质和具有税收功能的收费尽快纳入税收范围，还财权于政府，还管理权于财政。同时，要尽快建立“预算内以收定支，预算外弥补差额，预算内外综合平衡”的综合财政预算管理体制，增加全省财政资金运筹总量。

——要进一步加强财源建设。缓解我省财政困难局面的根本出路在于适应经济、产业结构调整的要求，加速培育和开发适应社会主义市场经济发展的新的财源增长点。各级财政部门要在努力提高财政运行质量的基础上，配合国家产业政策和我省经济结构调整的战略布局，充分运用各种财政手段，发挥财政政策和财政资金的导向作用，促进经济结构的调整和优化，培植出一批稳固的新兴财源。

——必须加强财政管理。建立和完善财政运行机制是改善甘肃财政困难局面的重要途径，也是财政改革和提高财政工作水平的必然要求。这应当而且必须作为今后各项财政工作的重中之重。一是要下决心理顺各种财政分配关系，建立同社会主义市场经济体制要求相适应的，满足全省社会需要的，符合省级宏观调控要求的甘肃省财政。积极创造条件，配套推进各项改革，最大限度地发挥财政在各项改革中应有的地位和作用。二是必须坚持依法理财，强化税收征管，建立财政收入稳定增长机制，将财政各项工作逐步纳入法制化、科学化、规范化的管理轨道。下大力气改善税收征管手段，加大税收稽查和清欠力度，坚决打击各种抗税和骗税行为，防止跑、冒、滴、漏和偷、欠、拖税现象，建立规范的财税新秩序。三是要建立支出约束控制机制，树立“过紧日子”的思想。继续实行适度从紧的财政支出政策，严格控制支出规模，优化支出结构，提高资金使用效益。四是要强化财政监督职能，整顿分配秩序，扩大理财领域，加强对预算外资金的管理。五是通过建立收支挂钩的激励机制，调动各级财政增收节支的积极性，努力缓解财政困难。总之，要通过提高财政管理和运行的质量和水平，逐步实现我省财政的良性循环。

（作者为甘肃省副省长兼财政厅长）