时间:2020-05-03 作者:倪吉祥 (作者单位:国家国有资产管理局评估中心)
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摘要:
改革开放以来,我国资产评估行业发展成绩显著,但也出现了一些亟待解决的问题:
(一)资产评估管理政出多门,法度不一,资产评估作为一个行业已被严重肢解。1991年国务院第91号令已对国有资产评估管理做出明确规定,后来国务院针对一些具体问题又颁发了《关于进一步加强外商投资管理工作若干问题的通知》、《关于加强国有企业产权交易管理的通知》、《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》等一系列文件。反复强调企业在发生产权变动时,要严格按照国务院发布的《国有资产评估管理办法》进行资产评估,确保国有资产保值增值。评估工作须委托经国有资产管理部门批准取得资格的机构承担并依法进行,不受行政干预。评估价值要经同级国有资产管理部门确认,并据此作为转让企业产权的依据。但自1993年以来,一些行业主管部门在部门利益的驱动下,片面强调行业的特殊性,通过制定部门规章另搞一套评估管理办法。据我们掌握的资料,现在已有14个部门先后发布了与国务院91号令精神相悖的部门文件。其中建设部、土地局、工商局、农业部等部门以部门规章提出要单独审批和管理资产评估机构;资产评估人员要取得不同部门授予从事某类资产的评估资格,如房地产估价师...
改革开放以来,我国资产评估行业发展成绩显著,但也出现了一些亟待解决的问题:
(一)资产评估管理政出多门,法度不一,资产评估作为一个行业已被严重肢解。1991年国务院第91号令已对国有资产评估管理做出明确规定,后来国务院针对一些具体问题又颁发了《关于进一步加强外商投资管理工作若干问题的通知》、《关于加强国有企业产权交易管理的通知》、《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》等一系列文件。反复强调企业在发生产权变动时,要严格按照国务院发布的《国有资产评估管理办法》进行资产评估,确保国有资产保值增值。评估工作须委托经国有资产管理部门批准取得资格的机构承担并依法进行,不受行政干预。评估价值要经同级国有资产管理部门确认,并据此作为转让企业产权的依据。但自1993年以来,一些行业主管部门在部门利益的驱动下,片面强调行业的特殊性,通过制定部门规章另搞一套评估管理办法。据我们掌握的资料,现在已有14个部门先后发布了与国务院91号令精神相悖的部门文件。其中建设部、土地局、工商局、农业部等部门以部门规章提出要单独审批和管理资产评估机构;资产评估人员要取得不同部门授予从事某类资产的评估资格,如房地产估价师、土地估价师等;对企业的整体资产要分别按资产评估类型进行评估的立项和确认。
由于政出多门,造成了评估行业管理的混乱。以四川省为例,除国有资产管理局外,建委、土地局、集体经济办公室、乡镇企业管理局、物价局、审计局、商检局等11个部门都在审批评估机构资格,有些没有审批机构权利的县级政府也在审批机构。由于法度不一,导致现在评估机构的情况相当复杂。有的评估机构注册资金、评估人员专业结构、年龄结构、受培训人员比例等条件根本达不到执业要求;有的评估机构政企不分,既行使政府授予的行政管理职能,也从事有偿的社会中介服务,一方面靠财政拨款(行政事业费)维持正常开支,另一方面又利用评估收费建立部门的小金库;还有的机构甚至没有进行工商注册登记和税务登记,就擅自开展资产评估业务。
(二)资产评估机构设置过多、过滥,导致评估行业的不正当竞争加剧。由于各部门审批评估机构标准不统一,使机构审批的数量和质量难以控制。由于多头审批评估机构,我们无法统计出全国的比较准确的数字,但从四川省去年进行的资产评估机构清理整顿的情况看,各部门批准设立从事资产评估业务的机构就有878家(还不包括建委系统批的100余家),是全省会计师事务所数量的6倍。有限的评估市场和过多的评估机构,导致了评估机构之间的激烈竞争。为了能够承揽到评估业务,有的评估机构一方面竞相压价,另一方面又人为降低评估成本,在评估过程中走马观花,搞粗放评估;有的评估机构把评估行业的职业道德置于脑后,一味满足委托单位的不正当要求;还有的机构以给有关行业主管部门回扣等不正当手段进行竞争;甚至有的房地产评估机构利用行政主管部门手中的权力向其他评估机构收取回扣。据深圳市监察部门的调查,深圳房地产交易评估公司半年时间用于“回扣”的开支就达60多万元。而收取“回扣”的多是银行的信贷部门及有关人员。这些做法严重违反职业道德,使评估工作的质量无法保证。不仅评估中介服务的严肃性、权威性受到了极大的影响,也成了国有资产合法流失的渠道。
(三)评估业务重复收费,加重了企业负担,影响了企业改革措施的顺利实施和企业正常的经营活动。评估管理政出多门的直接受害者是企业。为了满足不同部门提出的要求,一个评估项目往往要请多家评估机构进行多次评估,重复交费。如广西南宁百货针纺批发总公司拟用企业资产进行抵押贷款,并按国家规定进行了资产评估。但在按规定进行抵押登记时,市土地局和房产局以不是所属机构评估为由不给办理登记手续,并要企业交纳15万元土地评估费和10.6万元房产评估费,使企业不能及时得到贷款。四川宜宾长江造纸股份有限公司在上市过程中,按规定进行了资产评估,资产评估值2.1亿元(含400多万元的土地使用权)。评估机构按规定收取评估费9.5万元。但在按规定进行土地登记时,市土地管理局以不是所属机构评估为由,不给办理登记手续。为了不影响上市进度,企业只得请其所属土地估价机构对土地使用权重新评估,并重复交纳评估费用2万元,及办证、勘察、红线图等费用,总共交了5万元才办完土地登记。类似的情况在企业进行资产评估中屡见不鲜,严重地影响了企业正常经济活动的开展。
(四)多头管理强化了行政机关与评估机构的利益联结关系,损害了政府机关的形象,助长了行业不正之风。一些行政管理部门介入资产评估管理工作,有着极强的利益动机。因此往往利用行政权力垄断评估业务,如土地部门以其独占土地资料和颁发土地使用证的权力,垄断土地使用权价值的评估。房产管理部门则在其部门文件中规定,房地产价值评估必须由下属的房地产评估所进行,否则不办理房产权属证明等有关手续。还有的评估机构本身就是政府部门的事业单位,一面吃着国家的事业经费,一面利用评估搞创收。如珠海市房产估价所既是市房地产管理部门的一个登记服务单位,又是评估机构。尽管该机构不具备开展评估业务条件,但该机构利用管理部门的行政权利承揽业务,一年内评估费收入达1000万元,而实际工作的仅有一个人,平均每天要完成数个评估项目。对这种做法企业反映强烈。
以上反映的问题,不仅扰乱了评估管理秩序,降低了评估质量,加重了企业负担,更重要的是一些部门将行政权力商品化,利用手中的权力对本行业的评估业务进行垄断,通过评估捞取好处,腐蚀评估队伍,扭曲国家行政部门的形象,使资产评估失去客观公正、服务于市场经济的中介性质。
解决资产评估行业存在的问题,最根本的是要统一中国资产评估行业管理体系,建立一套适应社会主义市场经济发展要求的资产评估管理体制和运行机制,形成一个法制体系健全、监管体制完善、运行机制合理、执业行为规范、操作技术科学的统一的资产评估行业体系,使资产评估行业成为真正履行独立、客观、公正原则和职能的社会中介服务行业。为此,中国资产评估协会将致力于建立四大体系。
(一)建立统一的政策法规体系。1991年11月国务院发布《国有资产评估管理办法》,为我国资产评估事业的发展提供了基本依据。1995年中国资产评估协会正式加入国际评估标准委员会,确立了中国资产评估行业在国际评估行业中的地位。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和发展,我国资产评估工作中出现了一些新问题:一是把资产行政监管与资产评估中介服务混为一体,以资产监管形态划分资产评估管理范围;二是国务院91号令仅对国有资产评估行为作出了规定,而目前资产评估活动已超出了国有资产的范围,这就使得国有资产评估与非国有资产评估在管理上出现某些分离,在一定程度上影响了资产评估行业的健康发展。
为了尽快扭转这种局面,必须尽快建立资产评估行业统一的政策、法规体系。这就需要对《国有资产评估管理办法》中的一些不适应当前资产评估工作发展的内容进行修改,报国务院重新发布;同时要抓紧制定《注册资产评估师条例》,进一步统一资产评估的行业准入制度。
建立统一的政策法规体系的最终目标是要研究制定《中华人民共和国资产评估法》,建立以母法为核心的、若干子法与之相配套的资产评估政策法规体系。
(二)建立统一的行业自律管理体系。中国资产评估协会是我国资产评估行业自律性管理主体,必须强化协会对全行业的管理、监督、协调服务职能,完善自我管理、自我发展、自我教育、自我约束的运行机制。
首先,继续加强协会自身建设,加强立法和组织制度建设,建立专业方法标准委员会,吸纳各专业资产管理部门加入协会工作。要加快地方协会的建立,力争在2000年内把大行业协会的组织体系健全完善起来。
其次,积极发挥协会的组织功能。协会作为独立的组织,应充分发挥跨地区、跨行业、跨所有制的优势,宣传政府法规政策,组织评估工作经验交流和理论方法研讨,积极开展国际交往活动,不断提高协会的号召力和凝聚力。
进一步完善注册资产评估师考试制度。加快形成一个合格的注册资产评估师队伍,并以此为骨干重新核定资产评估机构的执业资格。
加强评估机构监管,推进机构体制改革。要切断评估机构和行业主管部门的人事、经济利益联系,真正体现中介机构的社会性,在此基础上从严审批机构资格、实行总量控制,把握行业准入关口;加强年检监督,试行资产评估机构的等级管理制度;打破资格终身制,建立竞争机制和资格流动制度;积极稳妥地推进机构体制改革,积极探索建立合伙制评估机构,推进资产评估机构的集团战略。
(三)建立统一的资产评估方法标准体系。中国资产评估行业标准是评估行业一项重要的基础工作。建立一个以评估基本准则为纲、若干应用准则为目,能够适应跨不同所有制,满足不同组织形式、不同经营方式、不同目的和要求的资产评估行业标准体系是中国资产评估行业当前面临的紧迫任务。
我国资产评估行业标准分为基本准则和若干应用准则。基本准则部分包括资产评估基本概念、基本原则、基本计价标准等;应用准则部分,在基本准则的指导下,横向上针对不同的评估目的和资产用途所适用的不同计价标准和评估方法制定若干分类准则,纵向上则依据资产的不同类型制定若干分类准则。制定资产评估标准,既要借鉴国际惯例,充分吸收国外同行的成功经验,又要结合中国国情,适应社会主义市场经济建设的需要;既要有理论的充分支持,又要有实际可操作性;要处理好阶段性与超前性的关系,争取我国的资产评估行业标准能够得到国际资产评估界的支持和认可。
(四)建立统一的资产评估科研、教育和培训体系。建立一支政治素质高、业务能力强、职业道德好的评估执业队伍,是我国资产评估事业健康发展的根本保证。
要大力加强资产评估行业的科学研究工作,探索建立既有中国特色,又与国际资产评估标准接轨的资产评估理论体系。大力加强资产评估人员的培训教育工作,制定规划,建立资产评估专业,使资产评估教育专业化、正规化。开展国际培训、进修,提高评估骨干的业务适应能力。同时,加强资产评估后续教育,不断增强执业人员素质。资产评估行业的不断发展,要求资产评估执业人员不断进行知识更新和增加自身素质,以保证执业水平与评估行业的要求相适应。对资产评估人员进行后续教育是资产评估协会的重要职责之一。后续教育必须制度化。要明确规定执业人员每年最低的后续教育学时和必须达到的基本要求;后续教育的内容要与资产评估人员执业所需的专业知识、操作技能、国家法规制度和行业准则规范相结合;后续教育必须在统一的规定和要求下进行,必须有统一的高质量的评估教材。总之,要从建立一支高水平的评估队伍这个大目标出发,扎扎实实地搞好资产评估人员的后续教育,这是发展我国资产评估事业的百年大计。
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