税收是国家为实现其职能,凭借政治权力对部分社会产品进行的无偿分配。在中央和地方之间科学划分税种,确定哪些是中央税,哪些是地方税,哪些是共享税及其共享比例,是完善地方税收体系和分税制财政体制过程中需要进一步研究的问题。现在这方面的争议不少,学术界至今仍在具体税种的归属上争论不休,各执己见。我认为税种的划分涉及中央和地方利益格局的重新调整,既要考虑地方的既得利益,又不能完全受此制约;既要有利于中央宏观调控,又要不损害地方经济发展,税种划分应是在一定原则基础上的综合平衡和科学选择。税种划分一般大致遵循以下几个原则:
一、收入原则
收入原则是指税种划分要考虑中央和地方可得到的税收收入能为各自政府机构的运行提供一个基本的财力保证。分税制财政体制是以明确各级政府事权为基础,在明确事权的基础上进行财权和税权的划分,事权是基础,事权决定财权,财权决定税权,税权决定税种的划分。因此,从收入上来说,主要税源和主要税种应划归中央或者实行共享。税种划分上,中央税一般是税源广、收入多,而地方税相对来说多为税源小、收入少的税种。此外,收入原则不仅体现在税种划分上,而且还体现在共享税的分享比例上,合理地运用收入原则,确定分享比例,以满足中央和地方财力的基本需要。
二、调控原则
这里调控原则包括两层含义:一是财力调控;一是其他政策调控。中央政府要控制预算收入的大头,是维护一个强有力的中央政府的基本财力保证,也是实现其他政策目标的财力后盾。税收调节经济是税收的一个基本功能,应科学地运用税收的调控职能来促进经济发展。因此,税种的划分要有利于中央宏观调控,将与实现国家社会政策和宏观调控关系最为密切的税种划归中央。如我国现行的固定资产投资方向调节税是国家为贯彻产业政策、控制投资规模、引导投资方向而开征的,应划为中央税,这样有利于全国统一市场的形成,也体现税种划分的宏观调控原则。
三、流动性原则
这里的流动性是指税基的流动性。对于流动性较强的税种应划归中央,而流动性较弱的税种应划归地方。这样可以避免或减少流动性较强的税种在征管过程中的税收流失现象。因为如果一个税基具有较强的流动性,可以转移到另一个地区以逃避本地的税收,那么,这一税基对于地方税来说就不是一个理想的税基,除非各地方政府间有一种能减少及至消除税基移动的协调机制。
四、均衡性原则
这里的均衡性是指某一具体税种的税源税基是否具有普遍性而言的。中央与地方税种的科学划分是建立规范的分税制的前提条件,在科学划分事权的基础上,通过规范的转移支付,来解决由于地区经济差异所带来的收入与支出的不匹配。将税源不均衡的税种划为中央税,更有利于转移支付制度的实现。如资源税是税基在各辖区分布极不均衡的税种,应划为中央税,这样就可避免地区之间资源税收入的不均衡。
五、效率原则
这里的效率不是指税制的效率,而主要是指同一税种归谁征收效率最高。在税种划分时遵循效率原则主要为了便于税收征管,提高征管效率,减少征收成本。对于一些收入零散、更适合地方组织收入的税种划为地方税,交地方政府征管,比中央政府直接组织征收成本要低。
六、受益原则
受益原则是指支出由哪级政府负担,税收收入就应由该级政府所有。如我国现行的城市维护建设税,由于城市维护建设属于地方政府的事权,城市维护建设税理应全部划为地方税,以体现这一原则。
当然,在具体的税种划分时,以上原则会出现相互矛盾的现象。因此,在进一步完善分税制财政体制的过程中,把某一税种究竟划归中央还是地方,还要在几个原则之间权衡利弊。
(责任编辑 方震海)