1994年，实行分税制财政体制改革以后，湖北省南漳县本着“抓好过渡、打好基础、平稳着陆”的原则，对乡镇实行了“正确划分收支范围，重新核定收支基数，坚持以收定支，收支挂钩，收大于支递增包干上交，支大于收递减比例补贴，超收入基数比例分成，稳定过渡一年”的财政管理体制。通过一年的试行，使乡镇财政基本适应了分税制财政体制改革的要求，为全面推进分税制下的乡镇财政体制改革打下了基础。今年，又按照分税制财政体制改革的发展趋势和要求，大胆改革，对乡镇实行了“划分收支范围，分级分税结算，核定收支基数，收大于支递增包干上交；支大于收，核定定额补贴，超收全留，一定四年不变”的分税制财政管理体制。

通过一个阶段的实践，收到了较好效果。

一、现行乡镇体制的主要内容

南漳县在设计乡镇财政体制时，总的指导思想是：以省、市对县财政体制为基础，以充分调动乡镇理财积极性为前提，以理顺分配关系为内容，以乡（镇）财政自求平衡为目标，达到“保证上交，稳定县级，壮大自己”的目的。按照这个指导思想，在构造乡财政管理体制时，坚持“五个原则”，即坚持调动两个积极性的原则；坚持地区间利益分配的均衡原则；坚持统一政策与分级管理相结合的原则；坚持风险同担、利益共享的原则；坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。具体内容是：

（一）收入划分办法。将零星分散，能够促使乡镇充分挖掘征收潜力的本级一般营业税（不含金额、保险、信用社）、个人所得税、房产税、车船税、屠宰税、契税、其他收入、集体企业所得税、本级补税、罚没收入等项收入划为乡镇固定收入。将共同支撑县、乡两级财政的三大税种划为乡镇与县共享收入。增值税的25%、农业税的35%，特产税的65%划归乡镇。按照有关政策，将资源税的50%，城镇土地使用税的30%，印花税的80%划为乡镇固定比例分成收入。为保证乡级收入的完整性和结算方便，将中央的消费税、75%的增值税收入、省级分成的资源税的50%、城镇土地使用税的70%、印花税的20%收入下划到乡镇，连同固定收入、共享收入和固定比例分成收入一并作为乡（镇）财政包干收入。

同时，为了加快城关、武镇两个产值达十亿元乡镇的建设步伐，将城关镇境内的县棉织厂和县针织厂的税收征管划归城关镇；将武镇境内的县恒源有限公司和县麻纺总厂全权下放给武镇管理，使乡镇财政拥有一级健全的收入体系。企业下放以后，四个企业的财政收入分别进入上交基数。

对包干收入以外的收入，包括农业税65%、特产税35%、城建税、耕地占用税、教育附加费、能交基金、调节基金等项收入作为专项结算上交收入。

（二）支出划分办法。本着事权与财政相统一的原则，将原包干的文化、教育、广播、卫生、农技、农经、农机、畜牧、林业、计生（含手续费）、代管公费医疗、行政、财政共13个专项支出和新增的城建、乡镇企业、土地管理、党校4个部门一律纳入乡镇财政支出管理，实现了责、权、利的统一。

（三）基数的确定。收入基数以1995年县政府下达的财政收入任务分别确定。在确定收入基数时，充分考虑以前年度的不合理因素，做到任务与实际接近，留有余地。对税收征管权限下放的企业，收入基数以1994年各企业实际入库数为准。

支出基数以1995年支出计划确定，在执行过程中，无特殊情况，基数不作调整。在确定年支出计划时，按全县各乡镇核实编制、统一标准、统一口径测算调整。这样做，一是解决了乡镇与乡镇之间在支出标准上的不平衡，使其在同一个起跑线上竞争；二是体现了预算计划主要向乡镇倾斜，县直支出只增长3.55%，而乡镇支出计划增长20.88%，高17.33个百分点；三是解决了收入增长与支出增长速度上的不平衡，对乡镇实行超收全留，多收多用。

（四）体制结算。一是递增包干上交的结算。采取市对县递增包干上交的结算办法，对收大于支的乡（镇）也实行按一定比例每年递增包干上交，即按1995年预算时的收入基数减支出基数，确定各收大于支乡镇的上交基数，年终按上交基数加一定的比例递增上交。对支大于收的乡镇由县财政给予差额定补。

二是上划中央收入的结算。消费税和75%增值税收入，按照省对南漳县的结算办法，直接与乡镇结算。即基数采取环比，增量部分按1∶0.3的比例分成，其中中央70%、乡镇30%。欠基数部分从乡镇财力中抵扣，其基数不减，与中央结算后，再按县体制进行结算。各乡镇上划中央收入均以1994年实际完成的消费税和75%增值税为结算基数。

三是分享收入的结算。农业税和农业特产税作为县、乡两级共享收入，农业税县分享65%，特产税县分享35%，县级按照这个分享比例与各乡镇进行专项结算，完成或超额完成当年收入任务的同比例分享，短收入任务部分从乡镇财力中抵扣，隐瞒、转移、改变级次而造成共享收入总额的减少，一要追究批准人和当事人的责任；二要没收隐瞒、转移的全部收入并处于10%的罚款。

四是单项上解收入的结算：对耕地占用税、城建税、教育费附加收入、能交基金和调节基金等项收入按照实有税源，逐年下达计划，照章纳税，依率计征，单独结算，全额上交。

二、对现行体制的基本评价

现行的乡镇财政体制对于分税制下的乡镇财政建设具有十分重要的意义，这种体制的确立基本上切断了乡镇财政对县级财政的依附关系，使乡镇财政成了一级自我发展、自我约束的实体财政，实现了财权和事权的初步统一。其效应体现在以下几点：

1.极大地调动了乡镇党政领导管理乡镇财政工作的积极性。新体制确定以后，消除了过去体制上的不合理因素，乡镇财政“磨”经费、“吵”基数的理由没了，乡镇党政领导主动把工作重点移到促产开源、增收节支上来。一位财政所长在谈到这一体制的好处时，不无感慨地说：“在我们镇里，财税方面的工作过去只是每年向镇领导汇报两次。现在不同了，四大家领导每半个月要坐下来召开一次专门会议，研究财税工作，并且在各种会议上都强调财税工作。在组织财政收入时，我们的镇长、书记都是亲自包片。”

2.加快了乡镇财源的建设。乡镇预算的独立，强化了乡镇财政分配自主权，使乡镇政权与乡镇财政紧紧地联系起来，从而保证了财源建设工程的科学设计与顺利实施。如武安镇，过去几年由于麻纺行业萧条，市场波动较大，多数企业处于亏损倒闭状态，整个财政经济工作在“吵基数，要资金”中过日子。实行新的财政体制以后，他们在没有任何退路的情况下，扎扎实实抓财源建设。一是开展了四个工业小区建设，对集镇经济实行统一规划，规模经营，连锁管理。二是在全镇乃至全县范围内，广泛开展资产、技术、资金、管理等生产要素组合，优势互补，盘活了部分亏损微利企业，增强了乡镇企业活力。今年第一季度已有7家亏损企业扭亏为盈。三是抓住国际市场麻纺行情看涨的形势，迅速发展了2万亩苎麻基地，启动了全镇麻纺工业。初步预计，1995年全镇麻纺行业可创财政收入860万元，比1993年增长12.6倍。

3.有助于乡镇较好地控制事业行政经费支出增长势头。过去，由于体制上的不彻底性，乡镇在增人问题上很少考虑本级财政的承受能力，超财力增编问题比较突出，结果乡镇人头基数越抬越高，使县财政难以承受。实行新的体制后，乡镇在增人时要充分考虑到本级财政的承受能力；并且在支出上，能够正确处理增支政策与地方财力的关系，把增支政策建立在财力可能的基础上，实现乡镇财政自求平衡。

4.有利于调动乡镇加强总体调控，增强乡镇财政实力的积极性。实行新体制以后，各乡镇在抓好财源建设的同时，充分挖掘预算外的收入潜力，绝大部分乡镇政府已把加强综合预算管理作为增强财力实力的主要措施实行重点突破。如刘集镇针对教育经费缺口较大的实际，对教育部门的预算外收入实行统筹管理，将勤工俭学的70%、学杂费的60%、创收纯利润的50%纳入财政预算内管理，视同财政预算内资金，参与兑现教师工资和预算内教育经费缺口，收到了较好效果。原来因发不上工资而调出该镇和到外地打工的13名教师纷纷要求回校继续执教。

（责任编辑 石化龙）