“经济年年发展，财政年年超收，工资却发不出”的问题，已引起各级政府和社会各界的广泛关注。从全国来看，2300多个县（市）有1200多个发不出工资。广西82个县（市）中，有57个县（市）欠发工资，欠发面占69.5%。1993年底全区属于财政欠发的工资2.39亿元；1994年11月底欠发工资3.34亿元。在工资欠发中，拖欠教师工资尤为严重，1993年底，全区欠发教师工资0.97亿元，占财政欠资总额的40.6%；1994年11月底欠发教师工资1.40亿元，占财政欠资总额的42.0%。广西出现发不出工资的问题始于1989年，近几年，财政欠发工资问题一年比一年突出，已影响到了财政资金的正常调度和部分干部职工正常生活，应深入研究和妥善解决这个问题。

一、造成工资欠发的主要原因

造成工资欠发的原因是多种多样的，具体来讲，有以下几个主要方面：

（一）工资增长大大超过财力增长可能。1989—1994年，全区财政收入由31.41亿元增加到105亿元，年均递增20.4%；财政支出由57.74亿元增加到125亿元，年均递增16.7%；财政工资性支出由13.03亿元增加到48.50亿元，年均递增29.9%。全区财政工资性支出占全区财政收入的比重由1989年的31.6%，提高到1994年的46.2%，6年间上升了14.6个百分点；占全区财政支出的比重由1989年的22.7%提高到1994年的38.8%，6年间上升了16.1个百分点。去年调资，行政、事业单位月人均增资71.47元，平均上浮了近9级工资，全区增支（含前年第四季度增资）13.47亿元。调资面之广、调资幅度之大、增资额之多是罕见的。工资增长确实太快了，以至大大超过了财力增长能力。这是导致工资发不出的主要原因。

（二）人员增长严重失控。根据测算，1994年全区财政供养人数（不含离退休）108.80万人，1984年以来年均递增5.6%，1989年以来年均递增8.8%，财政供养人数呈现加速增长的趋势。从财政供养人数占总人口的比重看，县（市）之间差异也很大。有的县（市）人口仅为别的县（市）的一半，财政供养人数却差不多。如融水县总人口45万人，财政供养人数11670人；宾阳县总人口89万人，财政供养人数11950人。有的县（市）财政供养人数几乎是别的县（市）的一倍，人口却相差无几。如平南县财政供养人数20703人，总人口113万人；灵山县财政供养人数12659人，总人口115万人。

（三）国民收入分配格局失衡。从全区财政收入占国内生产总值（GDP）的比重看，1980年为12.9%，1990年为11.9%，1992年为10.7%，从总体上看呈下降趋势。1993年由于分税制改革，这一比重有所回升，为12.19。地市之间分布极不平衡。以1993年为例，玉林地区仅为6.2%，桂平市（该市是全区工资发不出较为突出的一个市）仅为3.8%，均大大低于全区平均水平。

从国家与企业的分配关系看，1987—1993年，国有预算内工业企业实际上缴财政的利润（包括企业所得税）占企业实现利润的比重平均每年约递减2个百分点，到1993年这一比重已降到23.8%。一些效益比较好的大型骨干企业，实现利润绝大部分留给了企业，财政所得更少。如玉柴1993年销售收入9.31亿元，实现利润3.23亿元，财政仅得700多万元；柳工、柳钢销售收入27.23亿元，实现利润3.42亿元，财政仅得3000多万元。更为严重的是，在产权转让过程中，往往转让的是利润最多、效益最好的企业，并且存在评估价格偏低、国家股同股不同利等倾向，使国有资产和财政收入大量流失。

（四）财力过于分散。1989—1992年，全区预算内财政收入平均递增13.5%，同期全区预算外收入年均递增15.9%。从绝对量上看，预算外收入早已超过预算内收入。预算外收入增长快是财力分散的主要表现。从各种名目繁多的收费来看，仅全区设置的各类基金就有20多项，近30亿元。这些基金的一部分是财政收入的转移。本来，合理增加一些收费项目，适当扩大收费范围，对于加快某些专项事业的发展具有积极作用。但也应该看到，在相当大程度上，各种收费的设置与财政收入、企业负担是此消彼长的。按规定，国有土地有偿使用收入应全额纳入预算管理。据区审计署提供的资料，全区13个市、县（市）1992—1993年应收国有土地有偿使用收入25.60亿元，实收19.70亿元，上缴财政仅0.53亿元

（五）县级经济发展不平衡。广西在原有经济发展过程中就一直存在着发展不平衡的问题，在加快发展过程中，差距进一步拉大。县级经济发展不平衡必然反映到财力差距扩大上来。有些县经济发展快，财政收入增加多；有些县经济发展慢，财政收入上不去；还有个别县本来经济基础不错，但由于决策失误，财政收入多年徘徊。以1993年为例，全区82个县（市）中，11个亿元县，比上年增加8个，亿元县组织收入占县级财政收入总额的33.7%，比上年提高22个百分点；20个一般县组织收入占县级财政收入总额的35.6%，比上年下降14.4个百分点；51个补贴县组织收入占县级财政收入总额的30.7%，比上年下降7.6个百分点。从全区来看，欠发工资较多的县，绝大多数属于财政收入增长较慢的县。

（六）物价增幅过快过猛。1993年全区商品零售物价指数比上年增长18.9%，居全国第三位。去年1—11月又比1993年同期上涨23.6%，继续位居全国前列。一般来说，物价上涨只是部分地反映到财政收入上来；相反，在支出方面却是大部分反映出来。根据这几年广西物价上涨与财政收支增长的经验数据，物价每上涨一个百分点，财政收入约增长0.40个百分点，财政支出约增长0.80个百分点。也就是说，物价上涨财政增收一块钱，财政增支需要两块钱。物价上涨，推动财政支出刚性增长，形成收支缺口，在某种程度上加剧了工资发不出的矛盾。

（七）少数地方不量财办事。个别地方不从实际出发，不量力而行、不量财办事，上了一些不该上的项目；消费又盲目上档次，盲目追求办公设备和手段的现代化，超标准购置高档小车、通讯设备等。入不敷出，收不抵支，结果弄得连工资都发不出。

（八）财政体制变迁有一定影响。1988年以来的某些体制调整措施相应减少了民族地区财力。当前的分税制改革，由于办法尚不完善，有些措施尚未出台，加之执行中县以上各级收入集中偏多，也加剧了县级特别是贫困县发放工资的矛盾。

二、解决工资欠发问题的意见和建议

工资问题不仅是一个经济问题，而且是一个重要的政治问题、社会问题。大面积长期发不出工资，不仅直接影响到政府机构的正常运转，而且影响到整个经济发展与改革开放以至社会的稳定，因此，必须千方百计确保工资的正常发放。现结合广西的实际情况，谈一些初步意见。

（一）强化预算约束，千方百计调度资金，重点解决教师工资欠发问题。今年是实施《预算法》第一年，要以实施《预算法》为契机，进一步强化预算约束，减少随意性，各级人大通过的预算具有法律效力，必须严格执行。各级预算的编制一定要遵循“一要吃饭，二要建设”的原则，真正做到“量入为出、量力而行、量财办事”，支出安排千方百计保证干部职工工资发放。解决财政欠资的重点是兑现教师工资。自治区在资金调度上超调给各地的资金，以及各地超调的资金，要优先用于解决拖欠教师工资。

（二）积极开发财源。发展经济、开发财源是解决财政困难的根本出路。特别是财政特困县，更要加快开发财源的步伐，争取每个县上1—3个效益比较好的财源开发项目，重点开发地方税收入较多的第三产业、高产、优质、高效农业及利润率较高的工商业、乡镇企业。自治区财政、计委、银行等综合经济部门要通力协作，下狠心帮助落实规划、筹措资金，力求用5年左右时间，使这些贫困县的财政上一个新台阶，逐步增强财政自给能力。

（三）努力节减开支。财政困难将是一个长期的问题，节减支出也将是一项长期而艰巨的任务。尤其是去年大灾之后，各地、各部门更要作好过苦日子的打算，树立长期艰苦奋斗的观念，绝不能穷日子当作富日子过。虽然开发财源、深化改革是根本，是长远之计，但远水解不了近渴，当前只能从极力节减、调整支出结构上下功夫，才能收到近期效应。具体措施：一是严格控制集团超前消费。凡拖欠干部职工工资的单位，一律不得购买小汽车及其他高档消费品。二是少开会，开短会，严格控制表彰会、协作会，节减各种会议费开支。三是继续发扬艰苦奋斗、勤俭节约、勤俭办一切事业的优良传统和优良作风，坚决反对用公款大吃大喝、请客送礼、铺张浪费、超前消费等不正之风。

（四）加快体制改革。财政改革以后，统收的局面已经基本打破，统支的局面还没有完全打破。要建立社会主义市场经济体制，要解决经济生活中的深层次矛盾，要实现财政经济的良性循环，不实行全方位的配套改革不行。否则，就无法解决工资增长超过财力增长的矛盾，也就难以从根本上解决工资发不出的问题。为此，需要做好以下几项工作：

（1）积极探讨建立财政转移支付制度，调节地市之间的财力分配，使各地市之间大体享受均等化的社会公共服务，确保行政、事业单位工资发放。

（2）配合机构改革，严格控制机构和人员编制。“三定方案”以后，凡超人超编的单位，财政一律不负担超编经费。改革大中专毕业生和军队转业干部分配办法，主要面向企业、面向生产第一线。行政机关及全额预算事业单位定编以后，有编制或有自然减员才能增人，没有编制不能增人。加强事业单位编制管理，实行总额控制办法。对民办教师与代课教师也要相应核定编制，民办转公办后，相应冲减民办教师编制，彻底改变民办教师越转越多的现象。严格界定行政、事业单位的属性，该企业的不能事业，该事业的不能行政。同时，财政机关应参与机构、编制、工资管理，改变机构、编制、工资管理与预算管理脱节的状况，并实行定额控制制度。

（3）按照市场经济需要和“公共财政”的基本原理以“社会共同需要”为标准，界定、规范财政资金供应范围，优化财政支出结构，逐步建立“公共财政制度”。一般来说，除保证重点建设之外，财政资金的供应范围主要应限定在国家机关和那些代表社会共同利益与长远利益的非盈利性领域或事务，即那些不能或不便于由市场机制调节的领域或事务，除此之外的不属于财政资金供应范围的单位或支出要逐步推向市场。具体地讲，对各级国家机关，财政应保证其机构正常运转的基本需要。对不同的事业单位，则应区别不同情况，实行不同的财政支出政策。对应由财政供应经费的事业单位，财政可按维持其正常发展核拨经费，单位可以按照国家的有关政策规定，合理筹集、组织收入，拓宽资金来源渠道，求得事业的更好更快发展；对那些收入比较稳定，又具有较大公益性和福利性的事业单位，财政可根据国家发展这类事业的方针政策和单位的财务收支状况，采取定额或定项补助的办法拨付部分经费，以扶持这些事业的发展；对那些可以进入市场的事业单位，如有些收费较多的技校、应用性科研单位以及某些设计院等应尽量与财政在经费上脱钩，并鼓励社会力量兴办这类事业。

（4）正确处理好发展与稳定、当前与长远、国家与企业的相互关系。要改变广西的贫困落后面貌，摆脱财政困境，逐步实现财政状况根本好转，就必须勒紧裤带、挤出资金搞建设，支持企业发展生产，保证后续财源的增长。但在当前财政极度困难、连工资都发不出的情况下，勒紧裤带要有个“度”，这个“度”就是要保证政府机构的正常运转、政府职能的实施，也就是要保证公务员和社会公共事业职工的工资、保证政府机构运转的最基本公用经费以及公共事业的合理发展。在当前保不了工资发放的情况下，就必须适当紧缩基本建设支出规模，适当调高财政收入占国内生产总值的比重（这是分配格局中宏观调控的主要量化指标）。大体上，全区预算内基本建设支出占全区财政支出的比重应调整到全国平均水平，全区财政收入占国内生产总值的比重应在目前的基础上调高0.5—1个百分点。

（五）切实强化管理。

（1）建立工资正常发放的监督机制，实行分级管理，分级包干，层层责任制。通过税收返还实行自治区管地市、地市管县（市），县（市）管乡镇，哪一级有财力而发不出工资，由哪一级负责；哪一级欠发工资而先上别的项目，追究哪一级行政领导的责任。各地市财政要增强县与县之间的调剂能力，努力化解工资发放的矛盾。（2）强化税收征收管理。坚决按分税制和新税制执行，分别征收、分别入库。统一按新税法依法征税，依率计征，不能再越权开减免税口子，不能再随意以税还贷、税前还贷；经批准的减免税1995年到期后一律恢复征税；坚决清理欠税，纠正缓期征税等不法行为等，对企业特殊困难需特殊照顾的改由财政拨款解决。在收入组织方面，既要重视地方财政收入的征管，又要下大力气狠抓中央收入的征管。同时，切实加强地方税务系统干部队伍建设，充实力量，提高素质，培养出一支精干的、过得硬的干部队伍。（3）明确支出安排的顺序。按照“先保吃饭，后搞建设”的原则，支出安排的顺序是救灾救济——干部职工工资——定额内公费医疗——公检法及行政机关基本公务费、业务费——扶贫——支农及科教文卫事业费——其他生产性支出等。在预算盘子的确定和日常资金的调度上，都应尽可能按照这个顺序安排。（4）合理界定财政必保工资的范围。按照新的工资改革方案，财政必保工资指的就是“基础工资、职务工资、级别工资、工龄工资”这四块，这四块以外的一律由各部门、各单位自行消化。（5）认真执行工资发放统计月报制度。工资月报按照财政必保工资范围的口径规范，逐月填报，数字要真实准确，各级财政部门的领导要认真把好数字的准确关，不虚报，不漏报，据实填报。（6）要妥善处理好上下级财政的分配关系。在上下级财政的分配关系上，要不挤不让，下级不应挤占上级与左邻右舍的利益，该上解的要及时上解，该上划的收入要及时足额上划，局部要服从全局；上级也不应占用下级的利益，该调的资金要调足、调到位，全局照顾局部。拖欠体制上解收入的，要严格执行滞纳金制度。（7）积极清理欠税大户，并适当增加留利过多企业对财政的上解任务。

（责任编辑 江正银）