产业结构难以调整，经济周期波动剧烈，一直是困扰我国经济运行的两大难题。要强化宏观经济调控，多年的实践表明，必须总结财政政策和货币政策实施状况，研究并改进两者的搭配。

（一）

改革开放以来，我国经济经历了几个经济周期。总结十几年来的经验教训，主要问题是在微观经济结构变化中，资金分散，收入分配超前，财政政策弱化，中央掌握资金比重大大降低，产业政策难以贯彻，产业结构严重失调。在国民收入分配中，企业和居民份额增加，而中央财政份额减少。1978年财政收入占国内生产总值比重为31.2%，1993年下降到16.3%；银行（含其他金融机构）存款和流通中现金，15年名义增长23倍，1978年当年存款增加额占国内生产总值2.4%，1993年为18.7%。若考虑银行存款都在周转，与财政收入反差更大。

财政收入的渠道逐渐趋于狭窄。由于企业支配财力增多，使银行资金来源急骤扩大，宏观调控方式也发生了很大变化。国家干预经济由过去主要依靠财政政策，转为主要依靠货币政策，依靠信贷投放。改革15年中，若剔除物价因素，财政总支出年平均实质增长5%，中央财政支出1982年至1993年平均实质增长3.6%，大大低于国内生产总值年均9.3%的实质增长率；1993年财政总支出仅占国内生产总值的17%，中央财政支出仅占6.2%。然而财政非生产性支出呈刚性增长，能用于生产性的支出增长却很低。1981至1993年财政经济建设费支出，年均实质增长仅0.85%；1993年只占国内生产总值的6.8%。即使将属国家计划管理的固定资产贷款（现已划归政策银行）计算在内，中央直接支配的份额也很少。而银行贷款增加额同期年均实质增长13.2%，1993年其增加额占国内生产总值20%。

然而，第一，由信贷资金性质决定，贷款必须收回，还要带回利息收入，这与目前产业结构调整的非市场规律相悖；贷款的决策者是千千万万个银行基层机构，他们所处的地位使他们难以站在全局高度促进产业结构调整。第二，地方政府经济发展冲动强烈，银行约束软化，贷款受到地方行政干预，运用更加分散，加剧了产业结构失调。而在体制转变中，过早过多地放弃了财政手段，使地方和银行支配资金过多，国家产业政策难以贯彻。这种调控方式，重货币、轻财政，必然造成产业结构失调。

财政政策逐渐弱化，致使基础产业难以加强，技术总水平上升速度慢，产业结构失调浪峰不断出现，如以老生产线和新三件生产线为代表的大量重复建设，以及近年出现的房地产热、开发区热等，与之相对应的是能源、交通紧张，农业生产徘徊，物价大幅上涨。

（二）

十几年来我国经济周期性波动的直接动因主要是固定资产投资的变化。固定资产投资变化幅度大，经济波动的幅度也就大。因此，调控宏观经济，熨平经济周期，关键在于将固定资产投资保持在一个理想的波动幅度内。但是几个经济周期中基本都没有做到这点。财政政策弱化后，过分依赖银行信贷解决经济问题，是固定资产投资和经济波动幅度大的重要原因。

总结十几年经济发展状况，基本可以描绘为这样一个循环圈：经济过热，通货膨胀——调控经济，（主要）控制投资——拖欠积压，企业资金叫紧——注入流动资金贷款——企业困难减缓——继续拖欠积压，资金又紧——（重复）——潜在信用膨胀能力增强——松动投资，经济景气——投资膨胀，结构失调，物价上涨。在这个循环圈中，尤其要重视经济调控后，资金叫紧时，反复注入流动资金，对下一个经济周期经济过速增长的推动作用。

经济运行难以跳出大起大落的循环圈，需从调控手段与体制是否适应找原因。我们是在这样一个经济体制的背景下调控宏观经济的：一是地方政府是当地经济的决策者，但不担负决策的风险，十几年地方权限扩大，其决策对经济运行影响很大；二是企业体制和社会保障体制现状使企业过度依赖国家。在此背景下，第一，地方政策在利益驱动下，经济发展冲动强，投资积极性高。中央资金少，难以影响总量。一旦条件宽松，地方投资会猛烈增长，造成固定资产投资和经济的大上。国家实行紧缩政策，控制经济过速增长、治理通货膨胀时，又往往严格控制投资。由于我国的市场还不能有效地引导资源合理配置，因而当宏观调控达到一定阶段后，便进入了两难境地：一方面由于投资控制引起的需求不足，贷款拖欠、产品积压问题严重，需要增加投资；另一方面又担心投资反弹、重复建设进一步发展，而继续严格控制投资。刚刚经历过通货膨胀之苦的选择往往是控制投资，这又容易引起固定资产投资和经济的大下。第二，企业自担风险能力差。这突出表现在经济调整期投资控制持续一段时间后，必然出现资金紧张，而现行体制要求国家把所有长线和短线的国有企业完全包下来，产业结构失调大大增加了资金需求压力。注入流动资金贷款，企业资金困难暂时缓解，但根本问题没有解决，随着拖欠和积压继续增加，企业又陷入困境，又需增加资金投入。如此反复，银行潜在信用膨胀能力不断增加，这种能力表现在金融机构备付率水平高；因准货币过多，广义货币高增长，形成新一轮经济高增长和通货膨胀的货币条件。一旦经济景气预期上升，银行等金融机构就会极力扩张业务，实现利润最大化。地方也会积极干预，扩大固定资产投资。同时，经济的活跃使准货币向狭义货币转化，货币流动性增强。新一轮的扩张既是总量再次失控，物价重新上升，又是产业结构继续失调。1978至1993年银行贷款年均实质增长高于同期国内生产总值3.9个百分点，重要原因就是运用信贷资金解决经济增长中的困难，增加了贷款投入，如1989至1990年经济低谷运行时期，贷款年均实质增长比国内生产总值高6.5个百分点。

勿庸置疑，财政和货币政策与体制现状不适应，两大宏观政策的不协调，造成产业结构不合理与信用扩张的交织，是我国经济波动大上大下和通货膨胀一再出现的重要原因。

（三）

在未来的几年中，应调整宏观政策搭配，扩大国债发行，增强财政调控力度，调整产业结构，稳定经济运行。根据我国十几年经济周期实践，宏观调控要将周期中的两个时期当作关键期。在经济复苏后要控制投资，保持其适度增长；在经济调整期，注重需求管理，避免过多运用贷款，单纯维持企业生产，造成信用膨胀压力。若依此进行调控，必须大力强化财政政策，通过中央财政或准财政（如政策性银行）增加和控制固定资产的投入，以加强产业结构调控力度，从而也加强国家总量调控能力。

固定资产投资在我国经济发展中起着龙头作用。根据我国的实际情况，在目前经济起飞时期，固定资产投资率（固定资产投资占国内生产总值比例）合理水平应在30%左右，并非投资率越低越好。问题主要是，这些年，中央投入要在总投资中占到合理比重，增加中央投资的比重，就需要将已分配给居民和企业的资金集中起来运用。任何宏观调控政策，适合当时的经济体制状况才是好的政策。中央集中资金调控经济，是根据我国现有体制和市场发展状况进行的很有必要的小调整，而且，今后宏观调控方式也要随着体制的变化相应调整。

中央集中资金，最根本的是推进税收改革，加大中央分配的比重，这需要几年，甚至更长时间。因此，未来几年，应充分运用信用手段集中资金，中央财政发行财政债券，政策性银行发行金融债券（可理解为一种准国债）。

中央集中资金，一是支持国家产业政策的实施，直接对重点建设、基础产业、高新技术投入，并通过参股、补助、贴息等方式引导地方资金投向符合国家产业政策的项目；二是根据经济运行状况调控固定资产投资量，保持经济平稳增长。

1992年国家计划发行国债和企业债券2700亿元，而计划外乱集资达2000多亿元。1993年第一季度乱集资又有1000多亿元。这除了表明金融秩序混乱程度外，还说明了国债和金融债发行有一定的物质基础。值得注意的是，现在我们对国债的认识还不全面，认为国债发行量过大，会增加将来还本付息的困难，使财政不堪重负。这需从全局看问题，即看投资效益如何；如果中央集中资金投放效益好，经济实力增加，财源增加，就应当多集中，多投入。银行投入多，效益差，资产质量下降，最终影响财政收入，或增加财政损失，就应该减少银行投入。银行等金融机构应作为国债购买的主体。这一点，应从宏观考虑，从两大政策配合调整经济出发，提高认识。具体办法可以规定，各银行按照储蓄总额的一定比例购买。此外，要研究、协调国债利率和银行利率关系，既降低国债筹资成本，又使国债持有人有一定的收益，以便国债顺利销售。

（四）

在中央集中资金，增加财政政策调控力度同时，要特别注意其他宏观政策的配合。第一，货币政策应监测货币供应量，使货币总量基本处于紧运行状态，使地方政府少支配资金。否则资金仍会分散，削弱财政政策对经济结构的调整效果。其次，与中央集中资金增加投入相配合，产业政策必须细化，中央的项目应有规划，执行中要保持严肃性，避免各级领导不规范干预。而且也必须指导地方做好规划，以便财政政策实施，审时度势投入资金。第三，加强分配政策的管理，重点整顿近年新成立公司的财务会计制度，加强税收征管，同时加强国有单位工资基金管理。

应当说，中央资金集中到合理规模，就为宏观调控政策的实施提供了基础。如果调整得当，再加其他政策的配合，就会达到调整产业结构，减少经济波动幅度，稳定物价的目的。