日本农业是在土地私有制和小农经济的基础上实现现代化的。分散的小农经济和土地私有制能够纳入现代化的轨道，主要靠日本政府强有力的组织作用和各项农业保护政策，其中对农业支持和保护的财政政策和措施，值得我们认真研究和借鉴。

（一）加强经济立法，把政策目标和经济措施法律化。从1954年以来，日本政府制定颁布了很多与农业有关的经济法规，这些经济法规组成支持和保护农业的法规体系，明确规范和调整国家对农业的财政政策，加强国家对农业的扶持和保护。

（二）建立完善的农产品价格管理体系，保证农产品生产供给的稳定性。日本现行的价格管理体系，主要由五种价格管理制度组成：一是“管理价格制度”。即产品的市场流通由政府控制，政府收购的农产品由政府制定收购价格和销售价格，其购销差价由政府补贴。目前实行这种价格制度的农产品主要是国产大米。二是“安定带价格制度”。即对某些农产品，如猪肉、牛肉、生丝等，以自由市场价格为参照，政府对其价格实行调节，制定一个最高限价和最低限价，使这些产品的价格稳定在一定的范围之内，防止价格暴涨暴跌，保护消费者和再生产环节的利益。三是“最低价格保证制度”。即对某些农产品，如小麦、甘蔗、马铃薯、蔬菜等，国家参照自由市场价格和生产者的生产成本，制定最低保护价。其目的是为保证这些农产品的价格不下跌到正常水平以下，保证农民种植的积极性和合理收入。四是“交付金制度”。这实质上是一种政府补贴制度。对某些农产品，如加工用原料乳、大豆、油菜籽等。国家为保护再生产者和消费者的利益，实行收购国家定价，当国家定价低于市场价格或生产成本时，由国家财政直接补偿生产者的收入差额。五是“安定基金制度”。为防止某些农产品，如肉用仔牛、鸡蛋、加工原料用果实等价格的大波动，由政府、道府县和生产者共同筹集一笔资金，形成价格补偿基金，当这些农产品的价格下跌到一定水平时，用基金来对其差额进行补偿。这五种价格管理制度的实施，对日本农业发展起了极其重要的作用。一方面，保护了国内农业持续健康稳定发展；另一方面，农产品价格得到稳定，保证了农业收入，同时保护了再生产者和消费者的利益。

（三）以经济手段激励农民调整农业生产结构的积极性，发展多种农作物生产。日本农业长期以来是大米生产为主。从六十年代开始，大米生产自给有余，而其他农副产品严重短缺。由于日本大米生产成本较高，缺乏国际市场竞争能力，日本政府长期坚持不开放大米国外市场，严禁大米进出口贸易，并积极采取措施，调整农业生产结构，力求压缩大米生产面积，增加其他农作物播种面积。但是，由于农民有种植大米的传统习惯，加上大米种植有成熟的经验和技术，有较高的农田机械化水平，有较高的收益水平，因此调整结构的进度缓慢。为解决这个问题，日本政府采取行政和经济相结合的办法，鼓励农民减少水稻种植面积，改种其他作物。政府每年都要制定减少大米种植面积的计划，分配给各地方政府，要求按计划任务完成。同时，对因减少大米种植面积而造成的损失给予经济补偿。按规定，农民每平均减少1.5亩大米种植面积，可得到4.5万日元的政府补贴，这一措施十分奏效。

（四）明确中央和地方财政应承担农业项目的投资比例。日本政府支持农业和农民的财政政策之一就是，明确对不同的农业投资项目有不同的财政补贴标准。地方政府和农民搞农业项目要得到中央财政的补贴，必须符合国家的补贴制度和产业政策。对列入中央财政补贴的项目，由于地方经济发展水平不同，项目的经济收益不同，其补贴的标准和比例也不一致。主要分三种情况：能在经济上受益的项目，农民或自治组织要承担部分投入；农民经济上不直接受益的项目，除中央补贴50%左右以外，其余投资基本上由地方政府承担；同样的项目，在不同经济发展水平地区，中央财政补贴的比例有高有低，经济发达地区补贴标准低，经济欠发达地区补贴标准高。另外，政府鼓励农业生产者共同利用农业生产设施，国家补贴给生产上的资金，主要安排给农业集落、农业协同生产组合或其他农业生产联合组织，共同购置农机具、建立农产品加工设施、仓库、农用道路、农田水利基础设施建设等，尽可能避免重复投资和建设。

（五）增加对农村基础设施建设的投入，缩小城乡差别。在工业化发展过程中，农村面貌发生了较大变化，但是城乡差别也越来越大。农村青壮年大量拥入城市，农村劳动力老龄化、妇幼化，农业生产面临严重的劳动力短缺问题。为解决这个问题，日本政府投入了大量资金，一方面增加农业生产基础设施投入，改善生产条件，保持农业发展后劲；另一方面改善农村生活居住环境，缩小城乡差别。据统计，从1980年到1991年，政府用于农村综合整备事业的投入由542.8亿日元增加到1378亿日元，占农林水产事业费国家预算的比重由6.04%提高到13.14%。另外，在农村基础综合整备事业费投入中，用于改善农业生产条件的投资仍占较大比重，投入的重点是农用道路、晒场、排灌设施等。

日本政府支持和保护农业发展所采取的财政政策和措施给予我们几点启示：

首先，加快农业经济立法势在必行。改革开放以来，我国先后颁布实施了《草原法》、《森林法》、《水法》、《渔业法》、《土地管理法》、《农业法》、《农业技术推广法》、《种子管理条例》等等一大批农业法律法规，对保护和调整农业起了重要作用。但是农业经济立法工作明显滞后于农业发展和农村工作的需要，滞后于建立社会主义市场经济体制的需要，有关法律实施条例等配套法规的建设和组织实施工作，还有待加强《农业投入法》、《农业金融法》、《农产品价格法》、《农用生产资料价格法》、《农业保险法》等关系农业发展后劲的经济法规亟待加快拟定颁布，要把国家对农业的支持和保护措施纳入法律化、规范化的轨道。

其次，应尽快研究和重构分税制后农业资金积累投入机制，稳定增加农业投入，弥补农民投入积极性不高的缺陷。在财政包干体制下，国家财政对农业投入了大量的资金，但占财政总支出的比重仍较低。从1981年到1992年，国家财政用于农业的支出累计为1826亿元，占国家财政总支出的8.96%。实行分税制后，原有的农业资金积累投入机制遇到了一些新的问题。一是作为农业发展基金主要来源的耕地占用税、特产税等，将作为地方财政的经常性收入，农发基金将会有渠无水，直接影响地方财政对农业综合开发资金的配套与落实。二是从地方财政来说，上级财政按转移支付制度能返还多大比例，何时兑现，心中无数，预算安排必须首先保证吃饭。这两个因素有可能造成地方财政农业投入下滑，对此不能等闲视之。三是作为农村经济重要支柱的乡镇企业，过去的税负平均为17%-18%，每年能拿出一定资金用于以工补农和农村公益性社会性支出，1992年此项支出为470亿元。税制改革后，乡镇企业的税负将有较大幅度增加，因此乡镇企业承担的以工补农和农村公益性社会性支出将会大幅度减少。当前，要对分税制财政体制改革后影响农业投入的因素进行调查研究分析，制定相应的政策，确保农业投入总量的增加。

第三，要建立健全几种主要农产品风险基金和储备体系。从1993年起，我国开始建立中央、地方粮食储备体系和风险基金制度，中央和地方财政减下来的粮食加价款、补贴款全部用于建立风险基金。中央储备发生的亏损由中央风险基金解决。地方储备发生的亏损由地方风险基金解决，中央财政对粮食主产区给予适当补贴。这是粮食生产和购销体制改革中的一项重大政策，必须落到实处。一是风险基金资金来源渠道要扩大，仅靠加价款、补贴款是满足不了需要的，建议对酿酒、食品加工、饲料等用粮多的行业按其粮食消耗量价值的一定比例征收粮食基金，补充风险基金。二是建立风险基金专户储存和管理制度，明确基金补偿的方式、重点、使用范围以及报批、监督、审计等制度，管好用好基金。三是加快储备设施的建设与更新改造。储备设施不足、老化是粮食储备中的老问题，如不采取措施，加大储备设施建设和更新改造资金投入，储备体系的建立将会遇到障碍。除粮食外，其他关系国计民生的主要农产品，如棉花、糖料、油料及轻纺工业用原料的农产品，也应比照粮食储备体系和风险基金的作法，建立相应的储备和风险基金补偿制度，确保这些农产品正常生产和供应。

第四，加强对农用生产资料的宏观调控。生产资料是关系到农业生产和农民利益的特殊商品，完全把农用生产资料推向市场，最终受损失的是农民和农业。因此，其市场和价格不应完全放开，国家要加强宏观调控。一是不能完全取消统配化肥的调拨，特别是对粮食生产区的统配肥调拨计划要稳定在一定的数量上。二是对农用工业和进口化肥继续给予适当补贴，把农用生产资料的出厂价和进口价格控制在保本微利的范围内，从源头抑制住价格上扬。三是重要的农用生产资料免征或减征增值税。四是把农用生产资料采购经营使用贷款列入政策性贷款范围，在贷款规模、利率等方面给予优惠。

第五，尽快建立健全农产品价格管理体系，保护生产者、经营者、消费者的共同利益。农产品价格是经济工作中一个十分敏感的问题。近几年农产品产供销的“买难卖难”，“棉花大战”、“羊毛大战”等，都源于价格

（下转29页）（上接53页）因素的牵动。农产品价格的每一次波动，直接影响国民经济的稳定发展，也危及市场稳定和社会稳定。笔者认为，国家应对每种农产品在国民经济和人民生活中的重要性进行必要的界定，分别制定不同产品价格管理制度和法律法规，明确规定哪些产品的价格由国家管理和控制，哪些产品的价格由地方管理，哪些产品的价格由市场调节，只有这样才能把农产品价格纳入法制化、规范化的轨道，避免价格的波动和涨价降价的随意性。

第六要处理好财权与事权的关系，明确中央和地方在农业投入上应承担的责任及份额。按分税制的原则，支农支出是地方财政支出的主要内容，地方财政将是农业投入的主体。虽然农业是国民经济的基础，说起来很重要，但是农业投入对地方财政来说直接收益低，地方受利益机制和财政状况的影响，很可能出现轻农业、重工业的投资取向。当前，要结合分税制改革的总体原则，研究中央与地方在农业投入问题上的事权和财权，明确哪些项目由中央承担，哪些由地方负责，哪些由中央、地方共同承担投入。同时中央财政要研究制定对不同项目、不同地区的补贴比例，作到有章可循，避免争项目、争投资和投入的随意性。