今年国家出台的分税制财政体制，是中央与地方财力分配格局和财政运行机制的一次根本性变革，既是建立社会主义市场经济体制的重要环节，又较为充分地体现了中央在新时期的经济发展战略和财经政策导向。正确地分析和把握分税制方案所蕴含的经济政策意图，对全局和局部都是十分有利的。对全局来说，如果各个局部都自觉地按照分税制方案所标示的经济政策意图而行动，就能够加快实现全国经济发展模式的转轨和产业结构的整体优化。对局部而言，如果能够迅速而准确地按照分税制方案的经济政策内涵调整经济发展和财源建设思路，则可以用同样多的投入获取更多的地方财政利益，从而为社会经济更快的发展和缓解本地财政困难创造必要的财力条件。反之，如若某个地方政府及其财经部门在经济政策意图十分强烈的新财政体制面前无动于衷、反应迟钝，依然囿于既定的经济发展思路和规划，势必坐失新的重大机遇，几年之后将会追悔莫及。

一、分税制方案的基本经济政策意图

今年出台的分税制方案尽管受某些因素的制约而带有一定的过渡性特点，但总体来看，其经济政策导向是极为正确和鲜明的。这主要包括：

（一）引导地方在发展经济过程中兼顾速度、结构和效益，特别是注重提高经济质量和企业效益，目的是把我国经济发展尽快地转到以经济效益为中心的轨道上来。这是党的十一届三中全会以来中央一直强调的一个经济发展战略思想。但在实际经济生活中，重速度、轻效益的倾向始终未得到有效的克服。这种状况不改变，不仅直接造成国家资源的浪费，难以摆脱经济发展大起大落的冷热循环，而且在对外开放日益扩大的形势下，我国民族工业将难以经得住国际市场激烈竞争的考验。那么，我国经济发展中重速度、轻效益的痼疾为何久治不愈呢？主要原因有两个：一是行政考核机制的驱使。上级考核下级党政领导的政绩，多年来实际上偏重于经济发展速度指标，而一般地说，上项目、铺摊子的政绩要比抓效益更为便捷，且更易于让上级或群众看得到，因而地方党政领导就自然地优先选择外延扩张型经济发展模式。二是财政利益机制的驱使。原来的分级包干财政体制，把由地方征收的所有收入都纳入地方收入包干基数，在此基础上实行总额分成、递增包干、定额上交或定额补贴包干，而实际上不同种类的收入增长机理和难易程度是有很大区别的，比较而言，用增加投入、扩大规模、加快速度的办法增加税收，比起用改善管理、改进技术、提高效益的办法增加税收又容易得多，因此，为了尽快地增加地方财政收入，地方党政领导也自然要优先选择外延为主的发展道路。许多行业尽管税大利小，甚至亏损，但由于税大，以税补亏尚有很多财政利益可得，所以仍要千方百计地加快发展。正因为上述两种机制共同起作用，就使得以提高经济效益为中心的经济发展战略思想长期以来难以实施。

今年出台实施的分税制方案，把直接依托于经济外延增长的增值税作为共享税，按3/4的比例划归中央收入；把对部分行业征收的消费税全部划为中央税；将各种类型的非金融性地方企业所得税和上交利润划归地方固定收入。一方面，给地方谋求加快经济发展保留一定的财政利益激励，对地方督促和帮助企业提高经济效益给予了极大的财政利益诱导；另一方面，在总体上又对地方偏重速度型发展给了一定限制，对盲目追求高速发展进行釜底抽薪。一抑一扬，目标是把地方发展经济的注重点引导到同一个方向，即狠抓提高经济质量和企业效益，在此基础上谋求经济的尽快增长。建立和坚持这样一种财政体制调节机制，就为中央多年来倡导的以提高经济效益为中心的经济发展战略真正贯彻实施提供了有力的经济利益支点，使我国经济发展避免“过热”和迎接国际市场激烈竞争真正有了希望。

（二）鼓励地方大力发展第一产业和第三产业，目的在于巩固农业基础，增加采掘业产品供给，提高第三产业的比重，在前进中实现国家产业结构的合理化和高级化。由于各种因素的影响，我国经济中第一产业仍显薄弱，第三产业比重偏低，影响整个国民经济的协调发展和现代化目标的实现。第一产业基础薄弱，表现在农业不稳、生产率不高，各种资源采掘业所提供的原材料不能满足第二产业加工能力和建筑业发展的需要。第三产业发展相对滞后，主要表现在交通运输、邮电通讯、科技和信息等服务业不适应国民经济发展和人民生活改善的客观需求。如何解决上述问题？单靠行政性指导和发布产业政策尚难奏效，必须施之以财政利益诱导。但在原来一揽子包干式的财政体制下，由于地方财政收入范围大，其中从第二产业征收的流转税占了大头，致使来自第一和第三产业的税收在地方财政总收入中所占比重较低，因而不足以充分调动地方加快这两大产业发展的积极性。与此不同，今年出台的分税制方案，在把第二产业和商品流通环节缴纳的主要流转税收入大部分集中到中央的前提下，将包括农牧业税、农业特产税、屠宰税、营业税、房产税、契税、土地增值税、车船使用税、海洋石油以外的资源税等划为地方税，加之对农业税计税价格和资源税税率作了调整，使得这些税收对地方财政的重要程度显著提高。这种调整显然是为了诱导地方重视加快第一产业和第三产业的发展，以利实现国家调整三次产业比例关系的目标。

（三）促进地方加强对城镇土地、农村耕地和国有土地转让、房地产交易的管理，节约使用土地，防止国有土地资源权益的流失。随着市场调节范围和对外开放的扩大，房地产开发和买卖作为一种新兴产业迅速兴起，有偿转让土地使用权和用上地使用权投资入股兴办合资、联营企业的越来越多。一些南方沿海省区商品经济意识比较强，十分重视在房地产业发展过程中加强对土地资源及其有偿出让、转让收入的管理，使来自这方面的收入占了本地财政总收入的很大比重（1/5～1/2），成为支持基础设施建设和整个经济发展的一项重要财力来源。然而，在广袤的北方以及中西部地区，由于自然经济观念的局限和急于求成的合资欲望驱使，加之原来的财政体制规定来自国有土地转让和耕地占用税的收入要以30%至50%的比例集中到中央，因而对土地资源及其有偿转让收入的管理比较松弛，而且竞相制定对外商和港、澳、台商十分优惠的土地批租及合资作价政策，既造成了大量土地资源的闲置浪费，又导致国有土地资源收益的巨额流失。为了从财政利益机制上强化地方政府对土地资源及其收入管理的关心程度，今年出台的分税制方案把土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、契税连同土地使用权有偿转让收入全部划归地方固定收入，其政策意图是极为明显的。我国既是土地资源相对贫乏的国家，又处于发展资金十分紧缺的现代化建设起飞阶段，通过加大财政利益筹码，把各级地方政府管理土地资源及其收入的积极性充分调动起来，乃是很为明智的政策选择。

（四）抑制地方过多地发展烟酒业、高耗能产品、高档奢侈品和金融性企业，引导经济资源的合理配置，节约利用不可再生资源，防止金融领域的过度竞争。烟酒制造、石油化工、化妆及贵重首饰制品、鞭炮焰火、小汽车及摩托车生产等一直是高税率行业，在地方财政利益的驱使下盲目发展的势头难以抑制，而且不讲规模经济地重复、分散布点，造成资源的很大浪费。与此同时，为了方便地方政府筹集经济发展资金，各地竞相创办地方性非银行金融机构乃至于地方银行的势头也在发展蔓延。这不仅会增加金融宏观控制的难度，很容易导致金融秩序紊乱，而且会造成金融领域的过度竞争，引起金融效率的衰减，为了克服上述经济问题，今年出台的分税制方案，在对烟、酒、化妆品、护肤护发品、贵重首饰及珠宝玉石、鞭炮及焰火、汽油、柴油、汽车轮胎、摩托车、小汽车等11类产品加征消费税的基础上，把消费税和地方及外资金融性企业所得税划归中央收入。虽然核定1993年基数内的这两项税收将返还给地方，但从1994年起新增长的部分地方将无利可得。这实际上是告诫地方，今后不要再积极促进这些行业的发展，从而有效地配合了有关产业政策的实施。

由以上几个方面可以看出，中央是把分税制及其税种划分作为实施新时期经济发展战略和国家产业政策的重要调控杠杆来自觉运用的，而且政策调节的色彩十分鲜明。一切比较明智的地方党政领导者，对分税制方案所蕴含的这些经济政策意图都会认真地加以分析、研究，并据以对本地原有的经济发展思路和规划进行响应性调整。

二、地方财源发展战略调整的一般方向

经济是财政收入的源泉，发展经济从财政角度来看就是进行财源建设，发展经济的战略规划也就是财源建设的战略规划。这种同一性对全国而言，无论在何种财政体制下都是存在的。但就地方而言，这种同一性只在实行包干的财政体制下才是无条件的，而在改行分税制新体制以后就变成有条件的了。这是因为，在分税制的财政体制下，财源已按税种和行业划归不同级次的政府所分享，不同的经济发展模式和产业结构给不同级次的政府带来的财政利益份额将会差异很大。所以，根据分税制方案的税种划分格局及其所蕴含的经济政策意图，地方要对既有的经济和财源发展战略规划进行适当调整，使自己的经济发展目标与新财税体制下地方财源增长目标最大限度地达成一致。这样做，既符合中央的宏观经济政策导向，又能更有效地增进地方财政经济利益，才属明智之举。那么，根据新财税体制的政策导向，地方调整经济和财源发展战略的一般方向应是什么呢？我认为，似可概括为以下五点：

第一，切实摒弃速度至上的粗放发展思路，突出强调效益优先的原则，全力培植和挖掘效益财源。在市场经济中，利润量和利润率是反映企业、行业效益高低的核心指标。在新财税体制下，企业利润既是地方政府从一般工商企业取得收入的主要来源，又是企业自身发展后劲的物质基础。而企业利润量大小、利润率高低，既依赖于经营规模、发展速度，更取决于产品结构、技术状况和经营管理水平，在深层次上则受着企业经营机制的根本性制约。因此，为了保证地方经济和财政收入富有后劲地增长，地方政府就必须把加快经济发展的基点转到以提高效益为中心的轨道上来。对现有各类企业，要通过加大深化改革的力度、调整产品结构、加快技术改造和整体技术进步、努力改善经营管理，千方百计地扭亏增盈、提高利润率。对新增投入创办企业，则要以利润率为中心搞好前景预测和可行性论证，选择能够保证较高利润率的行业门类和组织形式。总之，要从存量和增量、行业和产品、技术和体制等不同层面上做好文章，切实走以提高经济效益为中心的发展道路，以保证地方财政收入与经济发展同步增长，不断提高本地经济的国内和国际市场竞争力。

第二，大力扶植发展农业和资源开采业，扩大第一产业财源的深度和广度。从经济上说，发展农业和资源开采业有利于增强第二、三产业发展的基础。从财政上说，分税制方案把农业税和海洋石油以外的资源税划给地方，同时提高了农业税的计税价格和资源税定额，使第一产业财源在地方财源总体中的战略地位大为提高。所以，地方政府应当把大力扶植发展农业和采掘业，扩大第一产业财源的广度和深度，摆到本地财源建设的重要位置抓紧抓好。发展农业财源，一要狠抓粮、棉、油等主产品的生产；二要充分开发利用各类土地资源，发展种植、养殖、林果等农林水牧产品；三要把疏通农产品流通渠道、扩大农产品加工转化途径和提高产品质量作为重点措施。

第三，加速发展交通运输业、邮电通讯业、科技开发业、信息咨询业、会计及法律公证业、旅游业、房地产业及其他生产生活服务业，把第三产业培植成为各级地方政府的支柱财源。加快发展第三产业，既可克服对整体经济增长的许多瓶颈制约，改善投资环境和居民生活条件，创造更多的就业机会，又可以大量增加营业税和土地增值税等地方财政收入，而且发展潜力极大。重要的是应当搞好总体规划和政策引导，避免盲目性。

第四，在搞好国有经济、巩固和提高骨干财源的同时，积极推动各种非国有经济的发展，扩展和壮大生力财源。为此，要加大国有大中型企业公司制改造和技术改造的力度，积极探索国有中小企业租、改、卖等民营化的途径，调整和提高国有资产的存量，优化增量投入，使国有骨干财源从总体上得到充实和提高；与此同时，要通过采取更为得力的政策措施，放手发展个体、私营和城乡股份合作经济，积极吸引外商投资，努力提高地方财政收入中来自非国有经济的比重。

第五，切实加强城镇国有土地、农村耕地和房地产的行政、财税管理。杜绝土地资源的滥用浪费，正确引导房地产业发展，防止与土地和房地产交易有关的财税收入流失，使之成为真正的新兴财源。

三、按照分税制方案调整地方财源发展战略应注意的几个问题

一是要正确处理好财政利益与经济结构整体合理性的关系。地方政府指导经济发展不考虑财政体制环境变化，不顾及各个产业发展对地方财政的回报率，那显然是不明智的。但获取更多的地方财政收入并不是地方政府发展经济的唯一指导原则，除此之外还必须考虑地方经济结构的整体合理性，考虑地方经济发展的约束条件和优势所在，考虑经济发展的各种社会目标（如增加就业等）。正确的做法，是努力实现财政利益最大化与经济结构总体合理性的高度结合，既避免为争得部分财政利益而损害经济结构的协调性，又防止不顾地方财政利益而盲目追求结构齐全、自成体系。

二是要正确处理好中央利益与地方利益的关系。中央利益在很大程度上是全局利益的集中体现，而地方利益则是全局利益的组成部分。地方政府在调整经济和财源发展战略规划时，充分考虑地方财政利益的增加是合理的，而且一般是符合中央经济政策意图的，但又不应当过分，即不能损害和歧视属于主要是中央财源的行业及企业，而必须一如既往地给予关心和支持。因为全局和局部利益总是相互联系和在一定条件下相互转化的，何况分税制方案对不同级政府的税源划分一般都是你中有我、我中有你的，只是份额大小有别而已。同时应强调，维护中央利益也是各级地方政府义不容辞的责任，无论在财源建设还是在日常财税管理工作中，都应当兼顾中央和地方两者的利益。

三是要协调好同级政府各经济部门之间的关系。对于调整地方财源发展战略，地方财政部门有首先谋划和积极建议的责任，但单靠财政部门努力是难以实现的。因为财源发展寓于经济发展之中，而经济发展规划的制订、调整和实施，必须在政府的统帅下各有关部门统一认识、协调动作才能奏效。