时间:2021-01-04 作者:刘波 时放
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摘要:
党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称《决定》),第26、27、28条都是关于完善社会保障体系的内容,这足以证明党中央对完善社会保障体系是非常重视的。完善社会保障体系,事关企业和事业单位的深化改革,保持社会稳定,顺利地建立社会主义市场经济,各条战线都应该明了完善社会保障体系对本系统工作的现实意义,积极推动社会保障体系的不断完善。尤其是财政战线,更应当明了完善社会保障体系的财政意义,积极参与完善社会保障体系方面的工作。
社会保障是个财政问题
要明了完善社会保障体系的财政意义,首先要明确社会保障是个财政问题。对于这个问题,目前财经理论界是有争论的。主要有三种观点,第一种观点认为社会保障属于经济范畴;第二种观点认为社会保障属于财政范畴;第三种观点认为社会保障既是财政问题,又是经济问题。对第一种和第三种观点,笔者不敢苟同,限于篇幅,也无意商榷。这里只就社会保障问题其实质是个财政问题,谈几点认识。
第一,社会保障和财政在本质上是统一的。从马克思主义基本原理上看,国家财政和社会保障都是国家干预社会总产品的分配,服务于分配关系的活动。为...
党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称《决定》),第26、27、28条都是关于完善社会保障体系的内容,这足以证明党中央对完善社会保障体系是非常重视的。完善社会保障体系,事关企业和事业单位的深化改革,保持社会稳定,顺利地建立社会主义市场经济,各条战线都应该明了完善社会保障体系对本系统工作的现实意义,积极推动社会保障体系的不断完善。尤其是财政战线,更应当明了完善社会保障体系的财政意义,积极参与完善社会保障体系方面的工作。
社会保障是个财政问题
要明了完善社会保障体系的财政意义,首先要明确社会保障是个财政问题。对于这个问题,目前财经理论界是有争论的。主要有三种观点,第一种观点认为社会保障属于经济范畴;第二种观点认为社会保障属于财政范畴;第三种观点认为社会保障既是财政问题,又是经济问题。对第一种和第三种观点,笔者不敢苟同,限于篇幅,也无意商榷。这里只就社会保障问题其实质是个财政问题,谈几点认识。
第一,社会保障和财政在本质上是统一的。从马克思主义基本原理上看,国家财政和社会保障都是国家干预社会总产品的分配,服务于分配关系的活动。为什么这样说呢?马克思在《哥达纲领批判》中指出,社会主义社会总产品在实行个人按劳分配之前,必须进行六项扣除,前三项是:“第一,补偿消费掉的生产资料所需要的费用;第二,用以扩大生产的追加部分;第三,为预防不幸事故、自然灾害等而用来保险的后备基金或保险基金。”后三项扣除是:第一,不属于生产的一般管理费用;第二,用来满足共同需要的部分,如学校、保健设施等;第三,为丧失劳动能力的人设立的基金等。在这六项扣除中,至少有五项扣除必须通过国家的干预,才能更好地实行。而国家干预的形式主要是财政和社会保障。因而可以说,财政和社会保障都是国家干预社会总产品分配的活动。这是其一。其二,马克思在《(政治经济学批判>导言》中指出,“消费资料的任何一种分配,都不过是生产条件本身分配的结果。而生产条件的分配,则表现生产方式本身的性质。”这就告诉我们消费资料的分配是由生产方式的性质决定的。而生产方式的性质,主要由生产资料所有制性质来区分的,有什么样性质的生产资料所有制,就有什么样性质的分配关系。目前我国的生产资料所有制是以公有制为主体的社会主义所有制,这就决定了我国的个人收入分配以按劳分配为主,效率优先,兼顾公平。这样一个社会主义的分配关系,是不以人们意志为转移的,具有规律性的。然而这样一个社会主义分配关系的实现,又由于旧意识形态的影响,生产力发展水平的制约,不能脱离国家干预,需要国家为其服务。为其服务的重要形式之一,就是财政,也包括社会保障。这就是说,财政和社会保障都是国家服务于消费资料分配关系的活动形式。社会保障和财政上述这种统一性,是本质上的统一性。根据这种统一性,就应该说社会保障是属财政范畴的。
第二,社会保障资金的来源主要是通过财政的直接手段和间接手段筹集的。从我国目前的社会保障来看,一般是通过五种制度施行的:退休养老金制度、失业救济金制度、公费医疗保险制度、单位福利制度、社会救济制度。施行这五种制度的资金来源,主要是国家预算拨款和按照国家财政和有关财务制度的规定由企业提取的。从国际上看,自从1889年德国率先开征社会保险税以来,西方工业化国家先后都开征了社会保险税,目前社会保险税已成为瑞典等国的第一大税。就是说西方社会保障的资金来源,主要是直接来源财政税收。目前我们的社会保障制度改革,虽还未把开征社会保障税,列入日程,但随着生产力的发展,条件的成熟,将来还是要走开征社会保障税这条道路的。那时,我国社会保障费主要来源于财政,就更清楚了。
第三,对社会保障属于财政范畴质疑的两点问答。有的同志说,尽管财政的社会保障支出是整个社会保障支出的基础部分,但有一部分是由社会保险机构支付的;尽管财政部门是社会保障管理机构的一个重要部门,但它并不是唯一的管理机构,还有民政、劳动、人事、卫生等部门。对这两个问题如何看,与认识社会保障是否属于财政范畴有关。笔者认为,有两点需要明确,一是事物的性质是由主要矛盾和矛盾的主要方面决定的,只要基础部分是属于财政范畴的,就不应当否定社会保障是属财政范畴的。二是社会保障管理机构的多部门化,并不能改变社会保障是属于财政范畴的性质。财政是国家财政,而不是财政部门的财政,财政本身也是多部门进行管理的,涉及到税务部门、审计部门、银行部门和计划、劳动、人事、民政、公安、海关等等众多部门。因此,我们不能以社会保障管理机构的多部门化,而否定它是属于财政范畴的。
完善社会保障体系的社会意义
弄清社会保障属于财政范畴,不是单纯的理论之争,而是有助于我们认识完善社会保障体系对财政的意义,积极参与社会保障体制改革,推动社会保障体系的完善。那么应当怎样认识完善社会保障的意义呢?
(一)有利于财政促进社会安定职能的实现。促进社会安定是财政的基本职能之一,为了促进社会安定,财政收支上都要做出积极的考虑,并根据各方面的需要作出不同安排,诸如国防、社会治安、行政管理、社会救济、医疗保险等等。随着市场经济体制的建立和发展,在市场成为资源配置的基础性机制的同时,企业破产机制和劳动力的流动机制,都会在客观上带来社会的不安定因素,没有职能相应健全的社会保障体系来维持必要的社会安定,就得从国库中拿钱来保证社会安定的需要,并且不论国库如何紧张,都得给予保证。这是我们不能不注意的问题。
(二)有利于财政进行宏观调控职能的实现。进行宏观调控是财政的基本职能。我们在财政理论上始终坚持要实现总供给与总需求的平衡,其原因就在于它是财政对社会和经济发展进行宏观调控的基本目标。在我国总需求始终旺盛的情况下,实现总供给与总需求的平衡,关键是控制社会总需求。完善社会保障体系之后,社会保障收支就能配合国家财政宏观调控需求,成为财政宏观调控的重要组成部分。在经济衰退时期,失业人数及低收入家庭增加,需要扩大社会保障支出规模,财政方面就相应增加支出,刺激需要,以摆脱经济困境,促进经济复苏;在经济繁荣时期,就业率及个人收入增加,需要社会保障提供援助的家庭及个人减少,社会保障支出规模自动缩小,财政就相应减少支出,可以抑制需求,维持经济持续协调发展。社会保障支出随着经济周期而反方面变化的规律,具有缓和经济波动的功能,是有利于财政宏观调控职能发挥的。这方面的意义,将随着市场经济的发展,经济周期的明显化,而日益得到体现。
(三)有利于财政为提高人民生活水平职能的实现。提高人民生活水平,既是国家的重要职能之一,也是财政的重要职能之一。几十年以来,财政为提高人民生活水平,竭尽国家财力之可能。虽则在社会福利、社会救济、医疗保健等社会保障方面不断增加支出,但由于多方面的原因,仍有不如人意的地方。如:社会保障的明显不平衡,城镇公有经济就业者享有医疗保险、稳定的退休金、住房等较好的福利待遇,而农村劳动者基本上靠自我保障;城镇以经济就业者的社会化程度较低,国家财政支付的社会保障以机关事业保障为主和企业保障由企业自行负担,使保障资金失去了互济功能,从而不仅在“穷”“富”不同的企业、单位之间,产生了苦乐不均的现象,而且发生许多浪费现象。完善社会保障体系之后,就能较好地解决上述问题,把财政用于提高人民生活、医疗保健方面钱,使用得更合理、有效,更有利于财政提高人民生活水平方面职能的实现。
(四)有利于财政为建立社会主义经济体制服务。财政要为建立社会主义市场经济体制服务,是无须乎多释的事。《决定》指出,“建立社会主义市场经济体制,就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。”在市场成为资源配置的基础性时,生产要素的流动和资产存量的重组是竞争的必然结果,也是使资源配置趋于优化的基本途径。要使生产要素合理流动,特别是要使作为生产要素之一的劳动力合理流动,是要财政作出贡献的。企业的正常竞争、破产和兼并,都干系到财力、物力和人力的重新调度,妥善安置。解决这些问题。不但离不开财政,而且问题的本身多属于财政问题。其中劳动力的流动问题,最好的办法是通过完善社会保障体系来解决。实践已经证明,传统做法——劳动力的就业实行计划安排和终身固定工的“铁饭碗”制度,医疗费用国有企业采取百分之百全包下来的办法——与建立社会主义市场经济是格格不入的,只有完善社会保障体系才能与企业竞争、破产、劳动力流动的机制的建立相配套。
完善社会保障体系在财政方面的意义,远非上述这些,但仅此也足以说明它和财政的密切关系。这是我们应当有较深刻的认识的。
对参与完善社会保障体系的几点思考
完善社会保障体系和财政的密切关系,以及它是建立社会主义市场体制改革配套的一个重要措施,决定了财政部门必须积极参与完善社会保障体系的改革,这是不容讨价还价的。但是如何积极参予,不但是可以商榷的,而且是需要认真进行探讨的。完善社会保障体系,包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障,是一个较大的系统工程,完成这一工程需要与此工程有关的银行、民政、劳动、人事、工会、卫生等部门共同努力,协同配合。不探讨就难以统一认识,协调步伐,难以明确完成工程的途径、步骤、办法。为适应这种研究,笔者就财政部门需要着力研究的问题,提出以下几点意见。
第一,要调查研究各方面的承受能力,同有关部门通报情况。目前西方工业发达国家的社会保障资金的重要来源之一,是征收社会保险税,而我国现阶段的完善社会保障体系的改革,没有考虑开征社会保险税的主要原因之一,就是考虑到我国生产力发展水平还较低,各方面的承受能力有限。社会保障水平要与我国社会生产力发展水平及各方面的承受相适应,这是一个原则问题,贯彻这个原则,不仅直接关系到国家财政的收支,而且关系到完善社会保障体系的改革能否顺利展开。因此,要对国家财政、企业单位和个人,全国各地区,城乡各阶层的承受能力进行切实的调查,精心的测算。对各类社会保障水平的设计,既要积极考虑需要,又要照顾财力的可能。要按照社会保障的不同类型,测算其资金来源,设计其保障方式和水平,而后算总帐,掂量各方面的承受能力。我们国家人口多,在保障水平上,测算时要冷静,误之毫厘,就可能背离减轻负担,促进组织结构调整和提高效益的要求,并导致造成财力困难。
第二,参予要突出重点。当前完善社会保障体系的改革,工程量较大财政部门参予改革工作时,一定要突出重点,在重点方面花大力气,下细功夫。重点是什么?《决定》中明确指出,“重点完善企业养老和失业保险制度,强化社会服务功能。以减轻企业负担,促进企业组织结构调整,提高企业经济效益和竞争能力,”这是整个完善保障体系的重心。就目前的整个经济面临的问题看,大家焦虑的重要问题之一,是老的国有大中型企业不活,效益低。这个问题,原因固然很多,但表现突出有三个方面:一是企业与职工间的双向选择、人员流动存在着体制性障碍,一方面大量冗员难以裁减,另一方面生产上急需的人员也不易进入;二是一些老企业职工年龄结构老化,退休人员比重过高,负担沉重;三是“企业办社会”带来的包袱很重。财政部门参与完善企业养老和失业保险制度中,应多为解决老的国有大中型企业存在的这些问题花心思。如能通过企业养老和失业保险社会一体化,提高社会化程度,解除上述问题,让老的国有大中型企业真正活起来,国家财政状况根本好转就大有希望了。
第三,要在社会保障基金的管理、使用、保值、增值机制方面多下功夫。财政部门是管钱的,在管好、用好各种资金方面,有较为丰富的经验。要发挥自己的优势,为社会保障基金的管理、使用、保值、增值机制的完善作出自己的贡献。从各地进行社会保障改革试点的情况看,统筹起来的社会保障基金,存在不少使用不当的现象,保值、增值问题没有妥善解决,挪用、浪费的问题时有发生。不少地方,把基金滚存结余部分,用于带风险性的投资,严重地违背了社会保险基金的安全性原则。有的地方养老保险机构擅自借出养老基金,到期收不回的比重很高。还有一些社会保障管理机构,将基金用于修建高标准办公楼、职工宿舍,购买高级轿车等。有资料反映,1990年,全国待业保险机构的管理费用占到待业保险基金总支出的比例,高达33%,而直接用于职工待业、失业救济的支出,仅占总支出的7%。从这些情况看,管理的问题,相当突出,如果不在社会保障基金的管理、使用、保值、增值机制方面做出好文章,就可能给财政带来很大的损失,更严重的是有可能使完善社会保障体系的改革的系统工程毁于一旦。当务之急,应进一步严格实施基金的专户管理制度,抑制挪用和挥霍浪费现象,同时推动以基金的暂歇和沉淀部分购买短期或长期的国债、金融债券,以实现保值、增值。在此基础上,进一步探索更科学、更合理、更有效的措施。
最后应说明的是,财政部门参与完善社会保障体系改革所要做的事,远非上述几个方面,有很多工作需要做,有限于篇幅,这里只是仅就笔者认为紧迫的问题,说了上述意见。
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