近几年来，新疆在改革开放过程中，不断探索和实践县级财政提高自给能力、减少吃上级补贴的路子，取得了一定成效。不久前，我们赴疆采访，并深入博乐、呼图壁、阜康三县市了解扭补情况。令人感到兴奋仿佛使人看到，在祖国西北的大漠戈壁中，那些斑斑点点的绿洲在不断崛起，不断成长。

酝酿启动建绿洲

新疆地处内陆，交通不便，经济基础薄弱，加上恶劣的自然环境的制约，一直是较穷的民族地区之一。改革开放以来，自治区经济得到了持续稳定的发展，各项事业取得了可喜的成绩，但由于经济起点太低，总体实力仍然有限。1986年，自治区财政收入10.20亿元，支出为35.12亿元，收支差额达24.92亿元。到1991年，收入虽然增长到24.27亿元，但支出相应增至50.34亿元，收支差额仍达26.07亿元。县级经济更为贫困，“七五”初期，全区85个县（市），长期吃财政补贴的73个，占85.9%，自治区每年对县级财政的定额补贴达5亿元左右。

“造血”机能差，沉重的财政负担只能依靠中央财政“输血”维持。面对这种情势，自治区财政厅反复思索，欲求突破。“七五”初期，从内地省份传来了发展县级经济，扭转县财政吃补贴的信息和经验，这给他们带来了启发和借鉴。

决心要搞扭补，但眼下这么多吃补贴的县，究竟从哪里入手？自治区财政厅分析，虽然同是吃补贴，但各县吃补贴的数额不同，有的吃一两千万，有的只吃几百万；各个县的经济基础和条件，特别是近期发展潜力和前景也有很大差异。因此，只能采取先易后难、分期分批抓的办法，由点突破，逐步扩大。于是，从1987年开始，陆续选出了一些相对具备条件的县（市），分两个层次（一类是实现财政自给，一类是提高自给率），着手建立戈壁大漠中的“绿洲”。为了鼓励扭补，增强县级财政自给能力的积极性，自治区财政厅制定了相应的扶持措施，即提前拨补该县一年的定额补贴，并适当借给一笔专项资金，用于发展经济，增强扭补的“造血”功能。同时，实行优惠、奖励和适当惩罚相结合的扭补责任制。凡按期达到扭补目标——消化定额补贴，并没有赤字余额的县（市），自治区财政继续给予两年的定额补贴作为奖励，其中70%由县（市）财政设立“发展生产基金”；另外的30%中可拿出5—10万元用于个人奖励，其余部分用于解决一些与人民生活密切相关的急需开支。对按期达到提高自给率和消化赤字目标的补贴县（市），自治区财政根据提高自给率的幅度和消化赤字数额，给予30万元以内的一次性资金奖励。同时对确实在县（市）财政扭补、提高自给率工作中给予资金、管理等方面大力支持，并认真履行合同的行署、州人民政府，自治区财政给予30万元以内的一次性资金奖励。

为了维护合同的严肃性，对不能按合同规定时间实现扭补或提高自给率目标的县（市）实行必要的惩罚：要求合同县（市）人民政府和上级行署、州人民政府查明原因，限期扭补；对延期实现目标的县（市）定额补贴，每年减少5—20%，其减少部分上级行署、州财政每年负担30万元；对合同县（市）资金上不支持，管理上不帮助，反而将定额补贴卡、挪、减的行署、州，自治区通过财政手段如数扣抵，并处以30万元的罚款。

这项工作得到了自治区政府的重视。随着扭补工作的酝酿和启动，领导力量随之加强，成立了以自治区政府主要领导为正副组长，由主要经济综合部门为成员的扭补协调领导小组，下设办公室，挂靠财政厅。

几年来，经过循序渐进的努力，这项工作陆续取得成效，有七个县（市）先后于1990年、1991年、1992年提前或按期实现扭补。今年年初，自治区人民政府发出表彰通报，号召全区各县（市）学习他们的先进经验和好的做法，充分发挥当地优势，培养财源，增加收入，为进一步改革开放和发展自治区财政经济做出贡献。

统一认识搞扭补

自治区提出发展县级经济，扭转吃财政补贴的奋斗目标，象朝平静的天池投入石块，顿时浪花飞溅，随之水波滚滚，州、县政府和财政部门的思想认识开始了紧张的活动。新疆是个穷地方，绝大多数县（市）长期吃财政补贴，这种状况在一些人的思想观念上不能不圈起因循度日的“围城”——吃补贴面子上虽然过不去，但日子却容易过去，各种开支所需资金，上级会按期拨付，实施扭补计划好比“断奶”，有风险，有压力，弄不好会吃亏。但是不少县认准方向，抓住机遇，解放思想，有所作为，冲出这个“围城”。

新疆西北部博尔塔拉蒙古自治州的博乐市，已按期实现扭补任务。市财政局的冯局长告诉我们：当1987年自治区提出抓扭补县的想法时，州里的一位副书记得到了这个信息，心里就萌动了响应这个部署的想法。他叫州里征求一下博乐市的意见，能否接受这个任务。市财政局感到有困难，有压力，但更多地看到了积极因素，看到了这是一个机遇，困难是可以克服的，扭转吃补贴的积极因素是充分的，用冯局长的话说是“天时地利人和”三个条件都具备。他说，自治区号召抓扭补，给了很大的优惠政策，即可以提前拨补一年的定额补助款456.7万元，同时还借给一定数额的专项资金（三年间共借了980万元），这对于只有十几万人口（包括生产建设兵团5.1万人）的小市，是一笔很可观的财力，可以扶持和兴建不少“造血”项目。此外，自治区扭补办又帮助他们进行了扭补可行性预测。这是难得的“天时”。再者，从自治州博乐市，各级政府领导都对本市扭补寄予殷切的希望，给予鼓励和支持，“人和”的条件有了。关键是“地利”，本市是州府所在地，州级企业、建设兵团农五师都在本市，加上市属企业，流转税都要缴给市财政，三根支柱保一市扭补是有充分保证的。经过测算、分析，1990年初，州、市政府和财政局同自治区签订了三年实现扭补的合同。

我们所到的呼图壁县、阜康市，都反映了这样一个认识过程，自治区财政厅扭补办的同志介绍其他签合同的县（市）情况，也作如是说。这些县都基本明了这样一个道理，县级财政不可能永远吃补贴饭，要抓住机遇，变压力为动力，眼睛向内发展县级经济，培养财源，改变依赖局面。思想认识基本得到统一，自治区边试点，边推广，茵染着戈壁中的“绿洲”，至今已有12个县（市）签订了扭补合同。

因地制宜兴财源

合同签订后，各县（市）八仙过海，各显神通，因地制宜，扬长避短地发展经济，为按期实现扭补计划培育壮大财源。

博乐市利用提前拨付的定额补助款、专项资金以及市财政自筹的发展资金，三年来为支持工业生产发展，共投入2167万元，主要投向棉纺厂、造纸厂、水泥厂等财源支柱企业。棉花是博乐的主要经济作物，国务院确定的国家首批100个优质棉生产基地县，就包括了博乐。原主要出口日本等国，由于运输紧张，运输线路太长，加上出口易受国际经济变化的影响，受制于人的因素太多，远不如就地深加工合算，既有经济效益，又有社会效益。博乐市抓住这个经济上的强项，大力发展棉花加工工业。为建设棉纺厂和造纸厂就投入了1550万元。棉纺厂1990年建厂并投产，到1992年底的二年多时间里，共生产3798吨标准纱，实现税利344万元。此外，还因地制宜地发展红砖、塑料、编织袋等项目。企业的扩建和新建，活跃了博乐市的经济，扩大了财源，合同期间，营业税等税收大幅度增长。

呼图壁县是自治区确定的第一批扭补县。1987年7月同自治区签订三年扭补合同后，在区、州财政部门的积极帮助和指导下，制定了三年改变财政补贴县面貌的规划。他们利用提前拨付的定额补助款199.8万元和200万元的专项借款，努力发展县级经济。呼图壁的同志认为，从沿海地区的经济发展来看，乡镇企业投入少、见效快、机制活、有生气，发展乡镇企业是增加财政收入的一条好途径。因此，他们抓住本县乡镇企业起步早、基础好的优势，从政策上优惠，资金上支持，管理上帮助，千方百计为乡镇企业的发展创造条件。1987年以来，通过多方筹资1300多万元，利用当地资源优势，新建了棉纺厂，又对针织厂、淀粉厂、造纸厂、纸箱厂、炒货厂等企业进行了技改扩建。针织厂通过技改扩建，引进日本进口设备后，产品质量明显提高，花色品种不断增加，产品逐渐走向国际市场，现已有75%的产品销往美国、日本、加拿大、德国、阿联酋以及香港地区等。1987—1992年，该厂产值由300万元增至2003万元，利税由50万元增至176万元，成为全自治区最大的乡镇企业。他们还加强对小煤矿的扶持和管理，通过建立煤炭经销营业处，把乡镇集体、个体煤矿的经销活动纳入统一管理，帮助疏通流通渠道，促进企业发展。1989年由此增加的工商税达90多万元。

阜康市是昌吉回族自治州经济条件较好的一个地区，离乌鲁木齐仅57公里，海拔5445米的天山山脉第二主峰博格达峰和风景绮丽的天然高山湖泊天池就在阜康境内。境内有丰富的煤炭、石油、石灰石等数十种矿产资源，其中已探明的煤炭总储量为70亿吨。阜康是1990年12月签订的扭补合同，计划到1992年实现扭补。根据自身优越的地理位置和丰富的自然资源特点，阜康市提出了“四个面向”的发展方针，即面向乌鲁木齐，面向准东石油基地，面向驻县工矿企业，面向天池风景旅游区，发展二、三产业。

这个市充分利用煤炭资源优势，坚持以煤炭为基础，以焦煤为启动，发展县乡企业。为改变传统土法炼焦质量差，浪费资源，污染严重的状况，提高企业经济效益，1991年财政局投入150万元（总投资380万元），并直接参与调查和考查，首先支持西沟煤矿引进了山西介休市介休一号改良焦炉工艺。这个技改项目1992年基本完工试产，可年产改良焦8万吨，销售价格也由每吨110元提高到260元。今年1—7月实现利润54.3万元，比去年同期的16.3万元增长了2.35倍。州市财政还拿出150万元支持一家乡镇企业上了4万吨焦炭项目。另外，他们还利用煤炭资源，积极发展电力事业。1991、1992两年市财政先后投入195万元帮助三宫火电厂搞扩建改造，现已初步见效。市橡胶厂从1985年起就开始小批量生产三角带，为生产为石油配套服务的化工产品，近年来，市财政提供资金40万元，帮助橡胶厂上马了生产石油联组三角带的项目；并开发了为石油生产服务的SPNH石油助剂系列产品。1992年，他们又起步开发从阜康城到天池旅游黄金带，培育这棵很有优势的“摇钱树”。

采访途中，陪同我们的自治区财政厅的同志还向我们介绍了其他完成扭补目标的县（市）因地制宜发展经济的基本情况。如和布克赛尔蒙古自治县，以盐资源为龙头狠抓了一批财源项目；玛纳斯县在大力支持自治区玛纳斯电厂的建设的同时，利用农业发达的优势，于1987年和1988年通过引进外资，新建成两条年生产能力为3000吨的番茄酱生产线；若羌县根据石棉、石膏资源丰富，集中投资办厂，并相应扩建了运输公司，多渠道开辟财源，等等。各县市因地制宜地发展地域经济，为实现扭补打下了坚实的财源基础。

千方百计抓收入

实施扭补计划，必须在培养财源的基础上，千方百计组织收入，收入上去了，扭补才有希望。现已扭补的七县（市）在组织收入方面，都认认真真地下了一番功夫，保证了财政收入的稳定增长和扭补任务的按期完成。如收入增长最快的和布克赛尔蒙古自治县，财政收入由1988年的965万元增长到1991年的2529万元，年均递增38%；呼图壁县财政收入由1987年的731.8万元增长到1990年的1702.4万元，年均递增32.5%；博乐市财政收入由1990年的1710万元增至1992年的2965万元，年均递增31.7%。其他几个县（市）的财政收入也都有了较大幅度地提高。

税收是财政收入的支柱，财政收入的95%以上靠的是税收收入。博乐市党政领导非常重视税收工作，经常关心了解税收情况，支持税务部门依法治税，从不超越权限减免税收。财政部门和税务部门都是市扭补领导小组的成员，为实现扭补任务，部门间互通情况，紧密配合，共同深入企业清理欠税，保证税款及时入库。市财政主动帮助税务部门解决征管中的实际困难，并按照税收增收情况给予一定的奖励，有效地调动了税务部门加强征管的积极性。由于税源增加，税收征管得力，三年合同期内工商税收年均增长26.1%，1992年工商税收完成2599万元，比上年增长30.1%。

呼图壁县委和县政府加强对税收工作的领导和支持，要求财税部门不仅要抓好大企业的工商税，还要抓好分散在千家万户的农牧业税，既要抱西瓜，又要捡芝麻。由于财税部门积极配合、努力工作、依法治税，工商税连年大幅度增长。1987年该县工商税收仅652万元，1990年增长到1262万元，到1992年增至1547万元，五年平均递增18.9%。由于农牧业税重点抓了征收入库工作，大大减少了偷漏税收的现象。1990年农牧业税完成236万元，比1987年的73万元增长了两倍多。

阜康市十分重视协调好财税关系，调动基层税所的积极性：一是积极主动解决基层税所的交通、修缮问题，为基层税所改善征税条件；二是对超计划完成税收任务的税所，从增收部分中提取一定的奖励，用于改善职工福利和工作条件；三是对时间过半、任务过半的税所，按月给予奖励。同时他们还紧卡减免税的口子，严格按体制申报减免，即个体的由市审批，集体的由州审批，国有企业由自治区审批，坚持实行照章纳税，依法减免。

勒紧腰带控支出

签订扭补合同的县（市）都很明了，对补贴县来说，收入基数小，支出盘子大，尽管收入有较大幅度的上升，但只要支出稍松一点，就会出赤字，就不能按期完成扭补任务。因此，他们在努力抓好增收的同时，格外重视把好支出关。

博乐市的主要做法是强化单位预算包干，实行定额递增。市直单位支出年增6%，乡镇因增人因素较大，年增10%，一定三年不变。博乐市的同志说，近几年博乐市财政收入虽然增长较快，但由于收入基数小，支出基数大，增支因素多，并且主要是刚性强的人员经费，这就使得他们不得不把功夫下在严格控制人员增长方面。三年合同期，他们尽量把新增人员安排到企业和有收入的事业单位，同1989年相比，三年内全市少增行政人员189人。当初成立市扭补领导小组的时候，市政府就把人事、编委等部门纳入进来，就是好协调控人控编控支出。与此同时，他们从严控制一般性公用开支，加强对会议费、差旅费及车辆费用的管理，严格控制在单位预算定额递增的幅度之内。他们还欣喜地告诉我们，博乐市能较好地控制支出，以及实现扭补任务，关键是有一个了解财政、理解财政、支持财政的党政领导班子。市党政领导除以身作则，发扬艰苦奋斗、勤俭节约的精神外，还严格把减收增支的口子，无论市委还是市政府的主管领导都不随意批条子，需要批的，事前征求财政部门的意见；并要求市财政部门对5000元之内的可以批，超过的要报市政府批。

呼图壁县财政部门始终坚持“量入为出，量力而行，保证重点，照顾一般，有多少钱，办多少事”的原则，优先保证人员经费和必不可少的事业费外，其他开支一律从紧安排，预算不留缺口，决算不留尾巴，年初的包干经费一般不作追加，以保当年收支平衡，略有结余。县政府招待所1988年刚刚上马，由于和扭补“撞车”，县政府权衡再三，决定缓建，腾出资金先把生产搞上去。这样硬是停了两年，到1990年才重新上马。

阜康市主要采取了两条措施：一是严格实行一支笔审批的管理制度，并在1992年上半年制定了阜康市财政支出审批管理办法，严格控制支出。二是采取“定死养兵钱，用活发展钱”的办法。即对全市医疗卫生机构的经费开支，以1991年为基数，从1992年起实行包死基数、一定三年不变的办法。而后又对广电、文化、农口等单位采取了相同的办法，定死人员经费，留有余力发展生产。

根据变化再探索

新疆一行的短短几天，通过到博乐、呼图壁、阜康三县（市）座谈了解情况和财政厅扭补办的同志介绍面上的情况，使我们感到各级政府及财税部门为逐步改变县级财政长期吃补贴的状况，都付出了很多努力。已实现财政自给的县（市）尽管还是低水平的自给，或者说自给能力还很脆弱，但他们实施扭补计划，对促进全自治区县级经济发展、缓解财政困难状况，已起了不可低估的示范作用。

我们同时还了解到，前一阶段的扭补工作，是在“分级包干”财政体制下进行的。随着“分税制”的实行，流转税可能大部分要集中到中央，这样，已经按期扭补的县（市）可能又要重新吃补贴。那么，县级扭补还搞不搞？带着这个疑问，在采访结束时，我们和财政厅领导及扭补办、办公室的同志进行了座谈。他们认为，原体制下作为地方的一块收入被拿走后，很明显会给县级财政扭补带来困难。但从发展新疆、建设新疆来看，必须发展县级经济，壮大县级财力。但是在提法上是否还叫作“扭补”、实现“财政自给”，以及制定什么样的奋斗目标，采取什么具体措施，这都要在新体制确定以后重新考虑。他们表示，不管怎么样，在新的财政体制确定之后，都要根据具体情况，把加强县级财政经济建设的工作继续搞好。