时间:2020-05-05 作者:项中新
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摘要:
最近,财政部召集了九个“分税制”试点地区及具有代表性的六省市的财政厅(局)长和有关同志,就财政体制改革问题进行了座谈。中心议题是总结现行财政体制及“分税制”财政体制试点的运行情况,分析利弊得失,理出一个适应社会主义市场经济运行机制要求的财政体制改革思路,并设计出具有可操作性的“分税制”财政体制方案。刘仲藜部长、项怀诚副部长等亲自到会与代表们进行了座谈。
“分税制”试点:成绩不容否定,问题应予正视
“分税制”试点地区普遍认为,试点中的“分税制”较之于“递增包干”、“总额分成”体制是一大进步。具体表现在:1.“分税制”试点办法调动了地方政府增收节支的积极性,有利于提高财政收入占国民收入的比重。如青岛市财政收入一改以往年递增2—3%的局面,1992年财政收入比1991年增长10%,出现了几年来的第一次当年财政收支平衡。2.“分税制”促进了其他相关领域的配套改革。“分税制”将各类企业的政策性亏损补贴由共享改为全部由地方负担,推动了价格改革。天津市1992年实行“分税制”后在价格改革上的动作较大,先后放开了肉、蛋、自来水、民用煤(气)和公共汽车客票等多种商品及服务收费的价格,是改革开放以来价格改革力度最...
最近,财政部召集了九个“分税制”试点地区及具有代表性的六省市的财政厅(局)长和有关同志,就财政体制改革问题进行了座谈。中心议题是总结现行财政体制及“分税制”财政体制试点的运行情况,分析利弊得失,理出一个适应社会主义市场经济运行机制要求的财政体制改革思路,并设计出具有可操作性的“分税制”财政体制方案。刘仲藜部长、项怀诚副部长等亲自到会与代表们进行了座谈。
“分税制”试点:成绩不容否定,问题应予正视
“分税制”试点地区普遍认为,试点中的“分税制”较之于“递增包干”、“总额分成”体制是一大进步。具体表现在:1.“分税制”试点办法调动了地方政府增收节支的积极性,有利于提高财政收入占国民收入的比重。如青岛市财政收入一改以往年递增2—3%的局面,1992年财政收入比1991年增长10%,出现了几年来的第一次当年财政收支平衡。2.“分税制”促进了其他相关领域的配套改革。“分税制”将各类企业的政策性亏损补贴由共享改为全部由地方负担,推动了价格改革。天津市1992年实行“分税制”后在价格改革上的动作较大,先后放开了肉、蛋、自来水、民用煤(气)和公共汽车客票等多种商品及服务收费的价格,是改革开放以来价格改革力度最大的一年。3.“分税制”有利于促进地方政府致力于提高企业经济效益。
代表们认为,试点中的“分税制”办法还不够完善,存在一些问题,有待进一步改进。
1.事权划分不明确,财权、事权不统一。重庆市代表指出,工资、价格等领域的改革滞后使得试点体制仍带有较浓重的“包干”色彩,难免出现“上挤下挖”的现象;浙江代表认为,政府职能转变没有完成,事权划分不清楚,实行“分税制”的前提不充分。
2.按企业隶属关系划分收入与改革的形势不适应。重庆代表认为,目前企业处于大的调整时期,不同性质的合资企业及企业集团不断出现,打破了原有的隶属关系,利益发生了转移,在此情况下,按企业隶属关系划分企业收入不完善也不稳定;浙江代表认为,不打破企业隶属关系,就不可能实行真正的、彻底的“分税制”。
3.“分税制”试点体制在收入划分上不尽合理,不够规范。重庆代表对这一问题作了较为详细的分析:(1)营业税作为共享收入,而其中个体营业税又作为地方固定收入,不仅在具体征管入库时容易错划级次,而且,不少小型国有企业和集体企业实行个人承包,或出租出卖给私人经营,化国有为集体、化集体为个体从而挖占中央及市级收入的现象并不鲜见。(2)营业税税率调高后,其增收部分另定分成比例,一方面加大了年终结算的难度,另一方面与试点体制追求的规范化目标不相吻合。浙江代表认为,中央把稳定增长的税源拿走了,地方没有保证支出需要的稳定税源,并且地方固定收入零散,征收难度大。天津代表认为,地方固定收入虽然扩大了,但企业收入是下降的,而且,地方政府对企业潜亏、挂账也是难以承受的。
4.“分税制”试点方案仍沿用基数法。由于试点办法在核定基数办法方面没有突破,过去基数中的一些不合理因素继续保留下来了,地区间的苦乐不均的情况依然存在,地区之间的不平衡加剧了。
“分税制”改革:方向已明确,方案有分歧
几天的座谈中,代表们紧紧围绕“分税制”改革的方向和具体方案设计这一主题畅所欲言。在“分税制是我国财政体制改革的方向”这一点上达成了共识;而在方案设计及具体操作、实施步骤方面则众说纷纭。
(一)关于财政体制改革的目标与原则问题。与会代表一致认为,彻底“分税制”是我国财政体制改革的目标模式。河南代表认为,现行财政体制与市场经济的摩擦日益加剧,地区间发展不平衡的矛盾愈加突出,财政体制已到了非改不可的时候了。现行体制保持得越久,改革的难度就会越大,调整既得利益格局就越困难,迟改不如早改。正在试点中的“分税制”财政体制基本上是对现行体制的修补,包干的色彩很浓,需要探索出新的“分税制”财政体制模式。
设计新的“分税制”财政体制的指导思想是什么,或者说设计“分税制”方案时应坚持哪些原则,黑龙江代表认为必须坚持“十大原则”,其主要内容是:有利于社会主义市场经济运行机制的建立和完善;有利于强化财政尤其是中央财政的宏观调控能力;注意调动中央与地方两个方面的积极性;坚持分步实施,逐步到位,不断完善的原则;删繁就简等。
(二)关于“分税制”财政体制具体方案的设计问题。
1.关于税种划分。与会代表对产品税、营业税的归属看法较为一致,即,产品税作为中央税,可避免各自为政、扰乱国民经济总体布局等情况的发生,淡化地方对产品税的追求,抑制地方盲目发展价高利大的一般性加工工业的冲动,控制重复建设,调整产业结构;营业税划作地方固定收入,主要是考虑:有利于发展第三产业,打破区域封锁从而形成统一市场,充实地方税体系,满足地方政府的经费需要等。
争议较多的是增值税和所得税的划分。相当一部分地方代表认为现阶段这两种税应作为共享税。黑龙江、浙江、重庆等省市代表认为,如果把产品税和增值税都划归中央,就等于工业环节的税收地方没有好处,这样势必挫伤地方发展经济的积极性,长期下去,将导致这两种税源难以得到应有增长;同时,我国目前的增值税制度极不完善,增值税改革将有扩大到流通领域的趋势,一部分营业税将转化为增值税,另外,增值税在地方财政收入中所占比重较大。因此,宜把增值税搞成共享。对于所得税,天津、重庆代表认为,从短期来看,由于企业效益的影响及政策性减收因素的作用,所得税呈下降的趋势,将其划作地方固定收入,对地方财力有影响,作为共享收入比较合适。一部分代表则认为,我国增值税制正处于变革之中,实际执行中的增值税尤其是小型企业的增值税实质上是产品税的变种,正由于产品税与增值税的“连裆裤”的关系,如果把它作为共享收入,就很难避免地方挖挤中央收入的现象出现。因此,在增值税的归属问题上存在两难选择:作为中央收入不利于发挥地方发展经济的积极性,作为共享收入则又很难阻止中央收入流失到地方。
2.关于支出基数的核定。在此问题上大家的意见较为统一。认为过去采用的基数法不科学、不合理,需要改进支出基数的确定方法,但近期内完全放弃基数法又不太现实。影响支出基数的因素的选择需要深入研究,各因素对支出基数的相关程度需要反复测算。基于这样的状况,搞“基数法+因素法”比较可行。
如何搞“基数法+因素法”?代表们提出了他们的设想。黑龙江代表认为,业已形成的既得利益很难作大的调整,可考虑对生产性支出各地一律压缩一定比例;经常性支出这一块维持现状,非生产性实际支出数已带有“因素法”的成份,如工资水平因类别而异,公用经费等大体反映交通条件、区域面积等状况,但实际支出毕竟含有某种不合理因素,可用压缩生产性支出的财力在地区之间进行必要调节。四川代表的思路是,存量部分保既得利益,增量部分按人口、地域面积、自然条件、经济条件等因素进行分配。
3.关于建立转移支付制度。多数代表认为,如果中央把财力的大部分集中走了,必须建立规范、完备的资金转移支付制度,以确保地方有足够的行使政府职能的物质基础。同时,由于产品税、增值税税源稳定增长,因此,对地方的补助必须采取(分档)递增的办法,对民族地区给予更多的优惠。
4.关于实施步骤。主要有两种意见。一种意见认为应抓住当前的有利时机,实行规范、彻底的“分税制”,一步到位。大连代表认为,改革以来,我们有不少机会,但都没有很好抓住,造成财政工作处处被动。另一种意见认为,目前尚不具备实行“分税制”的条件,应有一个过渡过程,欲速则不达。四川代表认为目前只能实行有限的“分税制”。
(三)关于“分税制”财政体制改革的外部条件问题。代表们一致认为,财政体制改革是一个较复杂的系统工程,不能“单兵作战”,更不可“孤军深入”,其他相关领域的配套改革必须跟上,甚至应走在前面。否则,即使“分税制”财政体制方案设计得多么完美,在实际操作中也必然会扭曲,达不到预期目标。“分税制”财政体制改革的必备条件恰恰又是实施财政体制改革的难点所在。
1.事权划分必须明确。黑龙江、重庆代表指出,财权与事权相应、相称是实施“分税制”的逻辑起点。就狭义上理解,事权关系并不属于财政体制的范畴,但是,事权的范围和规模与财政支出的范围和规模密不可分,从而,事权的划分与财权的分割自然就联系在一起。因此,从广义上理解,财政分配关系是财权与事权关系的有机结合体。事权不清,财权的配比就失去参照。河南代表认为,现行财政体制打破了统收的局面,但是,统支的局面依然如故,一个重要的原因是中央政府与地方政府在事权上职责不明,于是出现中央、地方互挤互挖的现象,于是重复建设、结构不合理状况加剧。代表们要求在中央与地方事权范围界定明了之后,要真正做到各司其职,各负其责,谁出主意谁掏钱。
2.不能局限在既有的财力盘子上做文章。四川、黑龙江、大连等省市代表认为,目前各地各级财政都很困难,在现有的“蛋糕”上切割,一方面难度及阻力很大,另一方面也难以解决问题。在提高“两个比重”方面,更为迫切的是提高财政收入占国民收入比重。只有在做大“蛋糕”的前提下,处理中央与地方的财政分配关系才能有回旋余地。代表们建议对预算外收入及各种基金进行一次清理,将养路费、公用附加、电力附加、天然气附加等纳入预算管理,统筹安排。黑龙江代表还建议通过扩大征税范围等形式将预算外资金纳入预算内,如扩大资源税计征范围,可将“砂石管理费”等拿到预算内。
3.大口径的财政体制改革应同步进行。(1)加快税制改革的步伐,建立并逐步完善中央、地方税两套体系及征管机构,赋予地方相应的税收立法权;(2)理顺国家与企业的分配关系,推行税利分流、税后还贷、税后分利,彻底解除企业的行政隶属关系;(3)改革投资体制。
4.价格、金融领域的配套改革和健全法制也是“分税制”得以正常运行的重要外部条件。
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