一、财税改革进入攻坚阶段

我国建立社会主义市场经济体制，正经历着转轨、发育和改革的过程，不突破若干难点，不打几场硬仗，很难真正转换机制、建立新的体制和健全法制。就财税改革而言，实行以市场取向为主的改革，经过十四年的探索，迈的步子和取得的成效不小，但面临的困难和深层隐患也令人担忧。

一是中央和地方财政双双陷入困境。有些县连“吃饭财政”也难以维持，工资发放、公费医疗难以保证；中央财政宏观调控乏力，财政赤字有增无减。要解决这个问题只有从根本上改革分配体制，久拖只会付出加倍的代价。二是能源、交通运输紧张，原材料紧张，资金紧张，基础产业、基础设施滞后，而财政手中无钱，又无力扭转产业结构的不合理的局面。三是税负不公、收入流失严重，导致分配秩序混乱，分配渠道失控，利益分配关系扭曲。四是国有企业产权改革裹足不前，国有资产管理和经营之间未理顺关系，资产的保值和增值受阻。五是非国有经济对财政的上缴过少。非国有经济发展很快，已占国民生产总值的一半以上，但来自这部分的财政收入仅占财政收入的三分之一。因而，财税改革必须突破难点，对症下药地去治本和打一场攻坚战，不然，就无法阔步前进。

应该说，财税改革攻坚的时机和条件已经基本成熟。首先是多种形式的财政包干制、过渡性的分税制试点，为正确处理中央和地方的财税关系，积累了丰富的经验，并日益取得共识，即：国家这么大，经济发展又极不平衡，出路只有一条，必须实行规范化的分级财政。其次，为适应市场经济发展并与国际贯例接轨的要求，我国已经实行了统一的《企业财务通则》和《企业会计准则》（简称《两则》），明确了产权关系，建立了资本金制度，扩大了企业理财自主权等，从而为正确处理国家与企业的财税关系，准备了重要条件。再次，转换大中型企业经营机制，落实企业自主权，已经取得了明显的进展。当前，企业不仅拥有自主筹资、投资权、而且可以自主决定税后利润分配、自主调度企业资金，这为企业实现自主经营、自负盈亏创造了条件。最后，财政的宏观调控，中央和地方的分级调控一直在积极地探索前进，尽管目前财政实力不足，遇到的困难不小，只要不断深化改革，就会改变调控被动的局面。

总之，应当充分利用有利条件，预计可能发生的阻力，采取加大改革力度、主攻若干制高点的办法，实行对改革难点的攻坚。如果在条件成熟后，举棋不定，止步不前，改革就会失去战机，而陷入进退两难的境地。

二、转变财政职能首当其冲

随着政府职能转向规划、协调、监督、服务的改革不断深入，政府作为社会管理者，国有资产所有者、宏观经济调控者的职能进一步分开，现有财政职能错位（如直接管理企业生产经营财务活动）、越位（如财政管了不少应由市场、企业、个人去管的事，过多地统包各种竞争性生产投资和事业发展投入）、缺位（如忽视社会保障基金体系的建立、房地产开发收入的管理）的情况显得日益突出。因此，转变财政职能成为当务之急。

怎样转变财政职能？关键是重新界定财政职能的范围。界定的依据，一是市场机制的要求，二是政府职能的需要，离开这两点，都会偏离调整的方向。界定的目标是增强财政宏观调控的实力，尤其是增强中央财政的调控实力。与此同时，还必须正确处理中央与地方、国家与企业、集体与个人的利益分配关系，形成合理的利益分配格局，为企业转换经营机制，成为市场主体，创造必不可少的外部条件。界定的尺度，是政府实现其职能的公共需要，包括公共经费和公共投资需要。从界定的方法，就是针对财政职能错位、越位、缺位的现实，采取强化财政宏观调控、强化国有资产管理、强化财政投融资体系、强化社会保障制度的措施，实行弱化对企业经营活动的干预、弱化政府投资主体行为、弱化财政补贴负担、弱化对部分事业发展统包过多的办法，使财政职能范围基本上适应市场经济发展的客观需要。界定后，财政的职能范围将只限于政权运转的公共经费需要、一部分社会公共事业需要（包括义务教育、防疫保健、基础科研、社会保障、生态环境等）和基础产业和基础设施的公共投资需要（资金来源还可放开基础产业投资市场，通过证券市场多渠道筹资），将原有的一般生产性经营投资交由企业自主决策进行，部分事业单位转为第三产业开发，缩减财政承担的职能范围。这样，通过建立税收、国债为主的公共收入体系，保障财政的公共支出体系的需要，就能使财政职能范围大体上保持协调和稳定，作到职责与能力对称，权力与责任对称。

三、推进彻底的分税制刻不容缓

我国财政体制改革，朝着规范的、彻底的分税制体制过渡是一项既定目标。只有实行彻底的分税制体制，调整中央和地方的事权、财权，财政困难才能逐步缓解，宏观调控方能有望加强。为此，需要进行下列的选择：

第一、建立适应社会主义市场经济发展要求的分税制分级财政体制，最重要的是根据政府职能、财政职能范围的合理调整，明确划分中央和地方的事权和财权，这是处理中央和地方财政分配关系的前提。总的原则是确保中央有足够的财政宏观调控实力，有利于调动地方各级增强财政自给能力的主动性，同时使整个分配体制实现规范化、法制化和保持相对稳定。

第二、实行分税制财政体制，中心是中央和地方按税源、税种各收各的税，改变以往捆在一起、互相挖挤的老办法。可行的出路是中央和地方之间不设共享税，或者只设极少量的共享税，（当然，为了顺利地向新体制过渡，也可以先设几种共享税，随后再行逐步缩减，以免振动过大）。对于主要税种的收入划归中央支配，地方采取完善地方税体系的方式，不断增强地方财政的实力。通过中央、地方分别征税，赋予地方以相应的税权设置、税收征管的改革权限，建立起中央和地方既统一又分而治之的财政体制。

第三，鉴于全国生产力布局、地方经济发展的不平衡性，为支持不发达地区发展，保障各地区缩小收入水平的差距，吸取国外加强宏观调控的经验，逐步做到主要税种的收入集中于中央，中央与地方之间收入分配形成六、四开格局。而国家要办的许多事权则可交给地方，加大地方的责任，中央与地方之间的支出安排形成四、六开格局。然后通过自上而下的中央向地方采取财政转移支付制度，按规范的标准进行收入返还或体制补助，实现地区间的公平分配、资源优化配置的制导，使宏观财政调控落在实处。

第四、过渡到实行完全的分税制，必须加快税制改革的步伐，建立起税基广、税负公平、优惠减免少、征管有效地新税制。这是确保财政收入增长、调节经济运行的十分关键的一着，同时也是实施分税制的必不可少的条件。一是统一企业所得税，包括内资、外资企业所得税统一，以规范国家与企业的分配关系，促进企业经营机制的转换，实现公平有效的竞争。二是改革流转税制，形成增值税、产品税、营业税三税并立，双层次调节（即用增值税在商品生产和流通领域进行普遍调节，通过产品税对某些特定消费品进行特殊调节）的税制格局，推进资源的优化配置。三是完善个人所得税制，将原有的个人所得税、个人收入调节税、城乡个体工商业户所得税合并，制定统一的个人所得税法，采用超额累进税率，调节社会成员的收入水平，促进社会公平分配。四是建立地方税体系，如对营业税划为地方税，对资源、土地、财产等扩充征税范围，并使之成为规模可观的地方税。这样，税制结构和税率调整相结合，税收征管与合理分权相结合，才能使税制改革和分税制财政体制相互推进。

第五、在全面推行分税制财政体制改革中，复式预算管理改革也应有新的突破。如果说原来试验推行经常性预算、建设性预算（国家预算分解为两式预算）是对单一国家预算的改革，那么，根据国有企业资本金制度、分税制财政、财政长期投融资体系、社会保障基金体系的建立，复式预算还可进一步扩展为三式预算（经常性公共收支和公益性公共投资预算、国有资产经营预算、财政投融资预算）。这样做的好处是中央和地方各自实行多式复式预算，增强了财政的透明度，区分了公益性投资、经营性投资的监督管理，解决了将预算外资金纳入规范化管理等许多难题，这对于巩固分税制财政体制，调整国家与国有企业的分配机制，加强财政的宏观调控都将是利大于弊。