我们是国家分配论者。我们认为，社会主义市场经济所要求的社会化分配职能只能由国家财政来履行。目前有一种观点认为，社会主义财政分配同其他国家的财政分配一样，主要是预算分配。我们认为，这种观点从理论上说是一种停滞，没有把分配同生产力的发展和生产方式的变革联系起来，还停留在财政等于预算的观念上。这是不能适应社会主义市场经济要求的，是与社会化大生产、大流通的要求相违的。在实践上，把财政分配仅仅局限于预算分配，就会存在单纯从预算收支出发考虑分配的偏向，忽视其他分配。这种做法不能适应社会主义市场经济的要求，只会导致分配上的各自为政，使各种分配关系混乱，矛盾日增，发生分配同生产、流通的失调。因此，必须按照社会主义市场经济的要求，按照社会化大生产、大流通的原理来发展我们的财政理论，转变和发展社会主义国家财政的分配职能，突破单纯的预算观点和预算分配的狭窄范围，使国家财政真正成为代表国家进行社会分配的总管，实现社会化分配，以保证社会再生产的协调发展和共同富裕目标的逐步实现。而转变和发展财政的分配职能，重要的在于完善社会化分配的直接形式（包括预算分配、预算外分配）和间接分配形式。

（一）

我国社会主义的预算分配，是社会化分配的直接形式，既承担着满足国家机器正常运转所需经费的需要，又承担着满足经济建设和调控经济运行的任务。但在过去高度集中的计划体制和统收统支的财政体制下，我国的预算分配却存在不少问题，主要是围绕着计划配置资源的要求，因而预算集中收入的部分过多，包揽的支出也过多。在预算分配的形式和手段方面，主要是行政手段，缺乏市场机制。近十多年来通过改革，虽有很大改变，但仍然不符社会主义市场经济的要求。主要表现在：（1）预算收入占国民收入的比例下降过多，满足不了社会事业和国家机器正常运转的需要，使国家调控经济的能力大大削弱。（2）支出包揽过多的现象仍然存在，特别是价格补贴和企业亏损补贴居高不下，不仅加重了国家财政的负担，而且还不利于发挥市场机制作用，不利于把企业推向市场。同时预算包揽的行政经费过多，不利于精简机构和转变政府的职能。（3）财政信用在预算分配中调节经济的作用还没有得到充分发挥，国债发行收入，主要还是为了平衡预算收支，还不是为了调节经济的运行。（4）社会保障支出还不能适应市场经济竞争机制作用引起企业破产后维护其职工基本生活和社会安定的需要。（5）经济建设支出与维持国家机器正常运转的经常性支出还混在一起，相互挤占，既不利控制赤字，又不利调控经济，解决经济中薄弱环节的需要，且经济建设支出拨款，在体制上还存在不协调的问题，使预算分配不能很好地反映社会化分配要求。要改变这种状况，使之符合社会化分配的要求，就要进一步进行预算改革：

一是要调整预算的内容。主要是：预算内与预算外分配的内容，要统筹调整，该由预算外分配的，不要再由预算分配；该由预算分配而在预算外的，应纳入预算分配。同时要调整收入结构，按照国有资产保值增值要求的改革，增加企业收入的内容；按照发展和完善财政信用的要求，增加信用收入的内容。还要调整支出结构，减少支出包揽过多的现象。对企业亏损补贴，应配合企业自负盈亏的改革，使之逐步取消；对价格补贴，应配合价格改革，减少到最低限度；对建设投资，要控制规模，改变结构投向；要大力减少行政经费支出，促进国家精简行政机构、转变政府职能的改革。

二是改革预算分配体制。主要是：（1）进行中央与地方的预算管理体制的改革，实行分税制体制。即按照一级政府、一级事权、一级财权、一级税基的原则，把目前按企业隶属关系确定各级预算收入来源的办法，改变为按税种分别确定中央和地方收入的来源，并在正确划分各级政府事权的基础上，确定财政支出的范围。（2）进行国有企业同国家分配关系的改革。即按照国家以社会管理者身份向企业的直接收益征税，并以国有资产所有者身份按资（即按企业占有国有资产的数量）取得利润的原则，实行税利分流，税后还贷，税后分利的改革，改变目前“一对一”谈判并否定税收作用的上交利润承包的不规范分配形式，使通过预算分配的税收和利润都规范化。（3）进行国有资产管理体制改革。主要是按照市场经济原则，在清产核资的基础上，对国有资产按照保值增值的要求，一方面对现有国有企业通过独立经营、联营、服份有限公司、企业集团等形式进行营运，并对小型企业进行出租的方式营运，对效益不好而又无发展前途的企业进行拍卖，使之更好地提高经济效益；另一方面按照上述税利分流的办法，确定上交国家的通过预算分配的税利。（4）按照市场经济的要求，对预算投资拨款管理体制、财政信用收支分配体制、财政补贴管理体制、行政事业经费管理体制、社会保障资金收支管理体制等进行改革。

三是改革预算的编制方法。主要是实行复式预算，即将经常性预算收支和建设性预算收支分别编制预算，改变目前经常性收支和建设性收支相互挤占的现象，使经常性支出和建设性支出都有相应固定的收入来源，以保证国家机器正常运转的资金和国家发展经济、调控经济的财力，并利于控制财政赤字和压缩不合理支出。

（二）

预算外资金是按照国家财政政策和财政管理制度的规定在国家预算以外，由各地方、各部门、各国有企业事业单位自收自用的资金。它的提取有明确的政策界限，它的使用有明确的要求，即要求按照“三大基金”形成合理比例的原则使用，是预算资金的重要补充，人们称为“第二预算”，是国家不可缺少的又一重要的社会化分配的形式和手段。但以往的预算外分配是按高度集中的计划体制的要求进行管理的。近年来通过改革，虽有改进，但存在的问题不少。主要是资金来源不规范，有的甚至采取乱收费、乱罚款、乱摊派等手段来扩大预算外资金的来源和规模。在资金的使用方面，短期行为普遍，任意扩大消费基金规模，不按社会再生产协调发展的要求使用。这些都同社会主义市场经济的要求有很大距离，须要通过进一步改革使之发展和完善。

当前，完善预算外分配主要应抓好三个方面的工作：

一是在内容上应进行一些调整。目前预算外内容较广，名目繁多，使用分散，不利于经济协调发展，应进行必要的调整。地方财政部门掌握的预算外资金，应逐步纳入预算内分配，以促进分税制预算管理体制和实行复式预算的改革。对于那些由部门和企业事业单位掌握的专款专用资金，也应尽可能纳入预算内分配，以利于更好地发挥这些资金特定用途的作用。

二是在管理上应进一步改进。对预算外资金的来源要加强管理，使其切实做到符合政策。对于那些从地区和部门局部利益出发，向社会乱收费、乱罚款、乱摊派的要严加制止。对现行预算外资金的各种管理规定，不断总结经验，使之越来越完善。还要对预算外资金管理逐步纳入法制的轨道，尽快制订预算外资金管理、行政性收费、社会集资等方面的法规，使预算外资金分配管理实现法制化、科学化和规范化。

三是在使用上应进一步引导。就是要按照社会化大生产的原则，使社会资金的分配和使用更加相互协调的原则进行引导，以克服目前存在的用于消费偏多，用于积累偏少，特别是用于增加流动资金和技术改造方面偏少的现象，让预算外资金在开发新产品新技术、调整产品结构、提高经济效益、促进企业转换机制等方面更好地发挥作用。

（三）

财政分配对其他分配的制导是社会化分配的间接形式。所谓财政分配对其他分配的制导，就是通过财政分配来调控和引导其他分配。

市场经济条件下的分配，是一种多主体的分配。各主体都有各自的利益。依据各主体的利益而进行的分配，固然有合理的、与国家利益相一致的一面，但同时又有同国家利益发生矛盾的一面，诸如一些个人、企业、单位、地方经常发生的只顾个人利益，忽视集体利益，只顾本位利益，忽视整体利益，只顾眼前利益，忽视长远利益，只顾局部利益，忽视全局利益等人们常说的短期行为，以及侵蚀国家利益等行为，就是其具体表现。这种现象所产生的分配结果，会使总量失衡（即人们常说的国民收入超额分配）和结构失调（如积累与消费比例失调，流动资金积累与固定资产积累比例失调，社会分配不公等等），导致社会再生产比例关系失调。为了防止和克服这种现象，需要国家通过各种手段对其他分配的过程及其结果予以控制和引导，使之符合社会化大生产协调发展的要求。其中财政分配是最重要的制导手段。

财政分配对其他分配的制导作用，在旧体制下是发挥得不好的。其原因，一是认识上过分强调国家的长远利益，忽视个人、企业、单位、地方的利益。二是公有制一统天下，分配主体单一，各种分配都集中于一体。三是财政分配手段单一，主要是预算分配，没有发挥各种财政分配手段的作用（如曾经取消过税收分配，停止过财政信用等）。这种现象，通过近年来的改革，情况有很大变化，但仍不能适应市场经济发展的要求，需要进一步深化改革，以加强财政分配对其他分配的制导作用。

加强财政分配对其他分配的制导，涉及到很多方面，仅举以下几方面：

1.强化税收分配对其他分配的制导作用。首先是要进行统一各种所有制企业所得税改革，改变目前各种所有制企业税负不公的现象，为各种企业之间的平等竞争创造客观条件。同时要进行其他税制、税种的改革，建立普遍和特殊的双层调节税制，更好地发挥税收分配对其他分配的制导作用。如通过完善个人所得税，制导社会成员的个人收入分配，制约社会分配不公，促进共同富裕目标的实现；通过完善固定资产投资方向税，制导社会投资结构，促进产业结构的合理化。还要健全税法，加强征收管理。税收是通过立法形式进行的分配，是发挥对其他分配制导作用的重要工具。但目前税法还不健全，加之征管不力发生的偷税、漏税现象十分普遍，必须进一步完善税法，加强征管。

2.强化财政信用对其他分配的制导作用。首先是要通过建立国家政策性的投资融资体系以补充银行信用的不足，从而满足国家基础产业和基础设施建设的资金需要，促进产业结构的优化。二是进一步深化国债发行和流通体制改革，完善国债一级市场，让银行承购包销，批发上市，为中央银行公开市场业务准备条件，并影响和制约银行分配；还要实行国债种类、期限多样化和国债结构长期化，以适应不同认购对象的需要；更好地发挥其灵活调节经济的作用；同时完善国债流通的二级市场，按市场机制原则形成国债流通价格，以发挥其利益的导向作用。三是要完善财政周转金等其他财政信用的运行，使之更好地促进经济发展的调节作用。

3.强化财政投资对其他分配的制导作用。首先要澄清对此的错误认识。目前学术界有一种观点认为，市场经济下的财政是“吃饭”财政，因而认为财政的经济建设职能要削弱，这是对市场经济的误解。各国市场经济发展的规律说明，市场经济越发展越要搞好财政的宏观调控，其中离不开财政对经济建设投资的调控作用。二是要采取有效措施，改变当前财政收入占国民收入比重过低，中央财政收入占全国财政收入比重过低的现状，提高财政投资的调控能力，扭转财政投资乏力的状况。三是要调整财政投资的方向和结构，改变以往那种国家统包投资的做法，对盈利性的项目一般不再投资，把投资主要用于增加基础产业、基础设施和社会事业方面，以促进经济结构的协调。