为适应我国经济体制改革的需要,充分发挥国库的职能和作用,有必要对现行国库体制进行剖析和改革,建立一个适应经济发展的国库体制。
一、现行的国库体制存在的主要问题
(一)国库体制同银行体制改革不协调。我国现行的国库体制是“委托金库制”,国库业务委托银行办理,因而国库体制必然受银行体制的制约。随着社会主义市场经济的发展,银行改革的核心是转换经营机制、政策性业务与经营性业务分开,专业银行向商业银行过渡,新的银行体制将是以中央银行为领导,国有商业银行为主体,多种金融机构分工协作的金融体系。根据“国库条例”规定,国家金库由人民银行办理,但由于经理国库业务的人民银行机构未普及到县,所以未设县级人民银行的地方国库业务只能由专业银行代理。专业银行代理国库,势必要求代理国库的专业银行必须具备中央银行对国家预算收支行使权力的功能,但受银行体制的制约,专业银行向商业银行过渡,成为独立核算的经济实体,作为经济实体的商业银行是不可能具有这种功能的。这就决定了代理国库的专业银行不可能超越自身的位置,对其所辖的“平行”或“上级”经收处进行监督管理。再者,作为代理国库的专业银行既不具备行使中央银行的特权,也不是与财政征收机关具有同等权力的机关,造成代理国库的工作无法正常开展、其职能作用得不到有效发挥。
(二)经办国库业务的机构责、权、利不明确。我国现行的国库管理体制是委托金库制。人民银行只有受财政委托、专业银行只有受人民银行委托的各项职责。在这种条件下,各级国库在预算执行的全过程中,权力不明确,国库库款的支配权属于同级财政机关,不管国库经理得怎样,预算执行得怎样,各经办机构不承担任何责任,跟各自的利益也不挂钩。相反,占压税款、转移财政资金正符合企业化的专业银行追求效益的需要。这种职责、权力、利益的分离限制了国库职能作用的延伸,形成了“干财政活,吃银行饭”,“多干少干一个样”的局面。因此,在实际运作中产生了如下问题。1.征收部门超权限、超范围、超比例退库现象严重;财政部门年终突击退库,以压低收入基数的现象普遍。2.财政机关多头开户分散财政资金,财政转移财政资金搞财政信用,专业银行转移财政性存款逃避缴存。3.不严格执行“税、贷、货、利”的扣款原则,不及时报解、延压挪用国库资金。
(三)有关政策不明确。一是财税部门政策规定不统一,国库把关难。如退税问题,按照规定,征收机关经财政部门授权后,可以在规定的退库范围内对某些项目审批退库,但哪些项目可授权征收机关负责审批,在“国库条例”及其“实施细则”中没有明确规定。目前,集贸市场税收提成,所得税汇算后的退税等均由税务部门直接办理,未经同级财政部门审查。二是财政、银行政策规定不衔接,相互撞车的现象也时有发生。如财政资金长期实行“存不计息、汇不收费”的无偿管理办法与财政周转金实行有偿占用、收取资金占用费管理办法相矛盾,使财政资金多头开户难解决。又如财政、银行对财政资金归属不统一,财政性存款难以管理。三是制度建设滞后,不适应经济、金融、财税体制改革的需要。如财、税、库普遍感到集贸市场税收范围不统一,财、库难以审查的问题目前仍未解决。四是有关监督、处罚规定不明确。“国库条例”中虽规定了国库对财政预算资金、财政开户等有监督之职责,但具体的监督手段和制约手段,没有明确,对银行、税务征收机关发生延解、占压预算收入和地方财政机关占用中央国债收入并收取利息等违章事例,没有明确的监督规定和惩罚措施。
二、改革与完善现行国库体制的思路
第一、建立国库独立的工作体系。首先,建立健全独立的国库组织机构,真正落实国库业务工作的垂直领导。一是未设立县(市)人民银行的地方尽快设立县(市)级支库。二是国库工作机构从人民银行的会计部门单独分设出来。三是建立形如国家外汇管理局的国库体系,设立各级国库管理局,使国库工作机构具有相对独立性。其次,建立独立的国库会计核算系统,改变从属状态。近期目标是会计部门分帐并表,实行“行库往来”进行单独核算;远期目标是单独建立国库部门的“联行系统”,以减少预算资金上划、下拨的在途时间,提高财政资金使用效益。
第二、明确各级国库的职责、权力、利益。一是按照责、权、利相统一的原则,明确划分各级国库在国家预算执行中的权力、职责和利益,并具体化。二是真正赋予各级国库机构对各级财政进行监督的权力,保证国库机构有权参与当地财政政策的制定和执行。三是赋予各级国库机构监督征收机关、征收处的特定权力,对拖延积压国库资金、变相挪用国库款项以及为一些单位开立非正常帐户等行为应有直接管理的行政权力。
第三、完善与经济效益挂钩的办法,调动各类各级银行管理国库资金的积极性。通过采取“存贷挂钩”的办法,使财政存款的增减与本地资金使用权有机结合起来,发挥基层中央银行组织财政存款的积极性。同时,中央银行对专业银行贷款也可采取与财政存款挂钩的办法,按缴存的财政性存款的一定比例来确定再贷款规模。建议各级国库同财政、税务一样进行超收分成、效益挂钩,对完成任务好、成绩显著的国库机构,按完成预算收入的一定比例给予奖励,适当提高专业银行代理人行业务的手续费标准。
第四,引入竞争机制,开展专业竞赛。各级国库可开展各种类型的业务竞赛和技术比武,把国库工作需要实现的目标及任务纳入竞赛评比考核内容,奖优罚劣,提高做好国库工作的积极性。
第五,制定配套的国库政策。在考虑政策规定的完善性、可操作性、相关性前提下,研究制订国库法,将国库的性质、管理体制、任务与作用以及国库的组织机构、人员配备、职责与权限、利益等以法律的形式固定下来,并制定相配套的实施细则,如退库、财政资金开户、预算资金收入与支出等方面的管理办法,充分发挥国库的作用。