农业生产受自然的制约性,在现有的生产力条件下还无法根本摆脱。在当前国家财政困难的情况下,如何搞好农村的保险事业,减轻农民的经济损失,为国分忧,是各地面临的一个普遍性的现实问题。近年来,宁夏青铜峡市在这方面进行了大胆尝试,走出了一条农村救灾保险的新路子。
青铜峡市位于宁夏河套灌区中西部,这里地势平坦,土壤肥沃,农业生产的历史悠久,是宁夏最大的商品粮生产基地。长期以来,这一地区由于遭受冰雹、洪水、旱灾、沙暴、霜冻等自然灾害的频繁侵袭,眼看着即将到手的丰收果实却付诸东流,农民因此而倍受损失。农村改革之后,当地农业生产成倍增长,农民的投入随着产量的大幅度提高而逐年增加,所承担的风险也随之增大。为了解决农民的后顾之忧,1988年3月,在市政府的大力支持下,青铜峡市民政部门根据上级主管部门的部署开始着手“农村救灾保险”的试点工作,成立了“青铜峡市救灾保险基金会”。
基金会由主管民政工作的副市长任理事长,民政局长任副理事长,财政、农业、水利、气象、公安等部门的领导为理事,建立了“两级负责、三级管理”的管理体系。市设救灾保险办公室,具体办理救灾保险业务;乡镇一级设立保险站;村一级设协保员,具体办理各生产组的承保造册和发放赔付款工作。市政府将农村救灾保险工作纳入日常工作中,本着“收益共享、责任共负”的原则;市乡(镇)两级政府签订风险共担的合同责任书,具体业务由市乡(镇)合作承担。收取的保费按4%给村协保员提取手续费后,市乡(镇)按“七三”比例分成;发生灾害损失经核查确认后,市乡(镇)同样按“七三”比例偿付。这种责、权、利明确的管理办法,增强了各级领导的责任心,扩大了乡镇基金积累,有利于调动各方面的积极性。
根据农村广大群众的要求,青铜峡现已开设了小麦收获、水稻收获和夏秋粮场火灾三项保险。其中,小麦、水稻收获保险为综合保险项目,保险内容包括:冰雹、洪水、暴风、暴雨、沙暴、霜冻等造成的灾害损失。夏秋粮场火灾保险为火灾单一责任保险。考虑到基金会的财力和农民的实际承负能力,青铜峡市本着低收费、低保额、低赔付、高保面和收赔基本平衡的原则,对该市自1957年以来的气象、水文资料和连续5年的粮食亩产进行统计,应用概率方法全面测算,制定出合理的收赔标准:(1)小麦收获保险:承保金额83元/亩,保费率10.8‰,保费0.9元/亩;(2)水稻收获保险:承保金额140元/亩,保费率8.57‰,保费1.20元/亩;(3)小麦、水稻夏秋粮场火灾保险:承保金额161元/亩,保费率1.24%‰,保费0.30元/亩。1991年收取保险费36.8万元,赔付34.33万元,占当年保费总额的93.3%。
保险费的收缴是在广泛动员、典型事例现场教育的基础上,实行“自愿投保、自报投保面积、多投不限”的方式。目前,绝大多数群众已经认识到救灾保险的重要性,投保覆盖面已达到95%以上。截至1991年底,救灾保险基金累计总额达201.11万元,扣除最初的垫底资金40万元(其中国家民政部转来30万元、市财政拨款10万元),累计收入161.11万元(其中保费收入140.07万元,利息收入21.04万元)。4年来共发生赔付事件110起,赔偿金额48.36万元,占农民交纳保费总额的34.5%。扣除人员工资及业务费后,市乡(镇)两级基金滚存结余76.54万元。其中市级净结余50.32万元,乡镇净结余26.22万元。
为了增强救灾保险的实力,促使基金保值增殖、“变死钱为活钱”,市救灾办公室在确保正常赔付资金需要的前提下拿出部分基金,配以银行贷款,兴办了多种经济实体。1989年经市基金会批准,从救灾基金中拿出20万元、贷款45万元办起一个养殖与饲料加工为一体的综合养殖场,现有固定资产82.5万元。1990年利用国家“七五”重点项目工程青铜峡大坝电厂兴建投产的有利时机,创建了国营救灾车队。1991年开发荒地1700多亩,发展经济林和养殖业。目前救灾办公室共拥有各类固定资产总计150万元。市政府明确规定:企业所得利润全部用于救灾保险基金积累。
除了正常的救灾保险赔付外,基金会还在少灾年份拨出资金购置防灾灭火器械,4年里共购置各类器械价值6万元。并拿出一部分资金救济灾民,扶持生产。1991年春末夏初全市发生了大百积的霜冻,有23130亩小麦遭灾。当时灾民缺钱购买化肥、农药。为抗灾保生产,稳定群众的情绪,经市基金会批准拿出35万元保险费赔付灾民,缓解了灾民的困难,扶持了生产,也减轻了市财政的压力,为当年全市粮食再创历史好水平立了一大功。
青铜峡市农村救灾保险工作的做法,得到了上级部门的肯定,在社会上引起了强烈的反响,1991年该市被国家民政部授予“全国救灾保险试点先进县”。农村救灾保险为什么能在青铜峡市获得成功?这固然是市政府的正确领导以及从事这一工作的全体人员锐意改革、大胆创新、辛勤耕耘的结果,但更重要的是,这项大胆的改革创新解决了当前农村一家一户解决不了而必须由社会承担的实际问题,因而受到了广大农村群众的欢迎和支持。它的成功,不仅带来诸多社会效益,也为当前的财政改革事业提供了几点启示:
1.开展农村社会保险事业不一定非要国家独家包揽,农民同样可以自救。从青铜峡市救灾保险的实践中不难看到,在多种自然灾害严重影响农业生产的情况下,它有利于解除农民发展农业生产的后顾之忧,有利于安定民心、稳定社会;同样有利于拓宽救灾救济资金渠道,增强救灾救济的经济实力。从财政方面看,它有利于减轻发生灾害时政府安排救灾支出的压力,有利于缓解财政资金的供需矛盾。
2.农村社会保险是完善农村社会化服务体系当中不可或缺的一项重要内容。农业生产的风险性决定了开展农村社会保险的必然性和必要性。青铜峡市创办农村救灾保险基金用于救灾保险正是围绕农业生产提供其职能范围内的各种服务,保障了受灾群众的基本生活需要和恢复及扩大再生产的继续进行,因此,深受广大群众欢迎。
3.农村社会保险是发展农村商品经济的客观要求。商品经济要求的是有偿服务。因此,农民必须先交保费,才能在发生灾损后得到不同程度的补偿。这样做,改变了过去一旦发生灾情,就坐等政府救济“等、靠、要”思想,从而培养了农民承担风险的商品经济意识。
4.地方办保险有利于发挥整体“合力”的优势,缩短了赔付“时间差”。国家保险公司实行的是“条状”管理体制,其规范性、制度化不可否认,但因力量有限、“触角”短,做不到随灾情发生就及时进行赔偿。而地方救灾保险基金会一旦接到灾情汇报,就可以由政府出面联合有关职能部门一齐到位,相互支持,尽可能地为灾民提供一切方便,并做到赔偿灵活,资金及时到位。这种借集体之力救灾救济的方式,无疑提高了地方政府抗灾自救的能力。