亚洲开发银行财政政策分析技援团经过近半年时间的调查研究，于今年3月向财政部提交了名为《中国经济改革与财政管理》的财政管理体制配套改革建议。3月23日至4月3日，财政部组织召开了“中国经济改革与财政管理国际研讨会”。参加这次会议的有世界银行、国际货币基金组织、美国加利福尼亚大学、英国巴斯大学的一些专家学者，国内综合经济部门和科研单位派出高级财政经济专家出席此次会议。与会专家一致认为，亚行专家的政策建议基本符合中国国情，具有较高的参考价值，对深化财政改革将产生重要的影响。同时也对《中国经济改革与财政管理》从不同角度提出了许多有价值的建议。财政部副部长项怀诚到会并高度评价了亚行专家的政策建议。现将亚行报告的主要内容及与会专家的修改意见简介如下。

一、关于中国财政管理体制的规范化

亚行专家认为，十几年的改革使中国财政管理体制与国际标准日益接近，但仍存在许多差别，而这些差别妨碍国际比较和借鉴，妨碍中国经济的国际化进程和市场经济效用的充分发挥。

（1）预算会计制度不同。中国的企业亏损补贴不是作为支出处理，而是当作负收入记帐；政府借款中，除向中央银行借款作为融资外，其他借款都记为预算收入。这就是说，要进行正确的国际比较，必须对财政收入、财政支出和财政赤字等数据进行大量调整。

（2）企业的职责不同。中国的企业要满足职工的各种社会需求，如提供住房、医疗保障和退休养老保险等。在其他国家，这些开支是政府预算的主要内容。中国的这种作法不利于劳动力的流动和企业破产法的顺利实施。

（3）税制不同。①间接税过于复杂：税种税率太多，产品税、增值税和营业税等以销售额为税基的不同税种同时并存。就增值税的征税方法而言，也与国际标准不符。②直接税不符合公平原则，如对不同所有制企业征收不同的所得税。

（4）承包制非同寻常。企业纳税和上缴利润以及各级政府之间的收入分成都使用了承包制。企业承包是为了刺激企业提高盈利能力，财政承包是为了鼓励地方政府加强税收征管。虽然承包制部分地达到了上述目的，但也付出了沉重的代价。首先是加剧了收入不公；其次是财政收入增长与国民生产总值增长不同步；最后是增加了宏观经济的不稳定性。同时，承包制增加了单独协商的机会：承包合同要单独协商签订，而当经济形势发生变化时，又要再度协商。由于中国是世界上极少数由地方政府代替中央政府收税的国家之一，承包制使地方政府更乐于扩大税收减免。这与大多数国家采用法定分税制以减少单独协商的作法截然不同。

二、关于中央与地方财政关系

亚行专家认为，中国财政体制正在走向各顾各的局面，各级政府间的财政关系正面临危机，各个方面都不满意。近年来，中央政府提高“两个比例”的努力受到地方政府有策略的抵制，因为地方官员担心增加财政收入会导致下一轮上解比例的提高。其结果是中央政府增加财政收入的努力缺乏应有的响应，财政收入继续下降，中央政府的宏观调控能力进一步削弱。

因此，亚行专家建议中国政府采取世界通行的作法，即明确划分各级政府的收入和支出范围。收入范围可以通过税种划分来确定，同时实施均衡计划，把一部分中央财政收入返还地方，以补偿地方政府的财力不足。但前提是中央政府集中较多的财政收入，如英国和印度的中央政府都集中90%以上的财政收入。支出范围的确定应以“因素法”代替“基数法”，按人口或其他客观标准建立再分配公式，以减少各级政府之间的矛盾。中国政府逐步下放支出权的作法是在向正确的方向迈进，但缺点是没有以法律形式固定下来。

不管采取什么形式过渡，如果要扩大各省的再分配，就得改变现行各级政府之间的税收划分。首先必须提高中央财政收入的比例，因为只有中央政府可以在各省间进行再分配。其次必须使各省的税收能力更加显而易见，因为只有这样才能确定中央政府对各省进行再分配的规模。中央财政收入的大幅度增加，应该依靠产品税、营业税和增值税划归中央来实现。其理由是，这种税收转移可以消除由于各省争相建立高税产业以便从高税收入中获得一定份额而造成的资源配置不合理。如果这样做使中央财政收入增长过多，可以根据人口（就象德国）把这些税收的一部分返回给各省。企业所得税按政府隶属关系划分与企业改革的整体思路相背离。各种所有制企业的所得税应视同一种财源。交通运输、银行和保险企业的所得税很难在各省之间进行分配，因此，把企业所得税全部作为中央财政固定收入是一种简明的作法。当然也可以把企业所得税全部作为地方财政固定收入，其中来自交通运输、银行和保险企业的所得税可以按人口分配给各省。

地方财政除了可以从中央财政得到税收的再分配收入外，还有一个相当可观的潜在财源，即对土地和建筑物征收的财产税。但必须指出的是，地方政府应享有确定这种税的税率和税基的自主权。其他国家都把这种税作为地方政府的主要收入来源。在加拿大这种税收占地方财政收入的98%，英国占100%。尽管中国的财产税发展还需要一定时间，但随着土地和房地产的日益市场化，将会成为一个很大的财政收入来源。

上述税收划分建议可能会使20%以上的财政收入从地方向中央转移。要使地方政府接受这种变化，必须以法律形式保证地方政府的自主权不被侵犯，即收入再度集中不能导致财政职能的再度集中。同时还应该考虑省以下的各级地方政府的收支划分。

实现上述再分配财政体制的前提条件是：建立一个按统一标准执行税法的、责任明确的国家税务机构。因为在地区之间经常发生税收转移的社会化经济中，这种安排可以简化管理，也有利于防止地方政府官员进行损伤中央税基的税收减让。特别是有利于改善增值税管理。从国际经验分析，几乎所有国家的中央政府都自行征集财政收入，有些国家（如加拿大、印度）的中央政府还代表各省征税。由地方政府管理增值税的国家则只有中国。

其他与会专家认为，亚行专家建议的改革方向是正确的，但执行起来有一定的难度。现行中央与地方财政关系是多年来利益平衡形成的，是众多财政专家的智慧和经验的总结，虽然与市场经济要求有些不吻合，但要打破这种利益平衡，必须有一种客观的、各方都能接受的新的分配格局，否则不能达到改革的预期目标。从收入方面分析，中央财政集中所有大税收入，从而把中央财政收入占国家财政收入总额的比例提高到60%以上，那么许多原来上交的省份就要变成吃补贴的省份，这种观念转变有一定的难度。地方政府因担心再度“统收统支”而失去积极性。从支出方面分析，财政部正在努力以因素法代替基数法，而且已经做了大量的测算工作。但目前尚难找到一个让各方面都接受的客观公正的因素公式。因为在设计这样一个关系各方利益的公式时，考虑客观可比因素固然十分重要，但必须与现行的分配格局基本吻合，否则就不能被各方接受。有些专家指出，建立国家税务机构是必要的。但如果没有严格完善的税法和坚强的社会监督机构以及税收立法与税收征管不分开，即使建立统一国家税务机构，也难以实施其应有的职责。

三、关于强化收入机制

财政收入占国民生产总值的比重不断下降是当前所要解决的最为紧迫的问题。财政收入减少的原因有三：国有企业盈利能力低下、税收承包制包死了收入以及间接税征收欠佳。提高国有企业盈利能力主要依靠深化企业改革，防止侵蚀企业利润和限制劳动力成本的日益上升。承包制应由现在正在试行的分税制取代，同时对不同所有制的企业实行统一的税制和税率。间接税收入状况欠佳主要是由于地方官员有权审批税收减免。因此，必须减少这种税收减免，对合理的减免也应加强管理。

改善财政收入状况的另一途径是进一步深化税制改革，对不同所有制和不同部门的企业实行公平征税，以减少由于税制不完善所造成的市场扭曲和政府收入对日益减少的国有工业企业税收的依赖程度。下述改革措施可使中国税制与国际标准接轨。

（1）对所有征收产品税的商品实行增值税。

（2）产品税只作为一种补充税对极少数产品征收。

（3）以现行国内企业间接税取代工商统一税。

（4）按“消耗法”对投资商品实行增值税税收减免。

（5）至少将增值税范围扩大到现在实行产品税的一些商品。

（6）增值税税率的档次应大幅度削减，如果可能的话，就调至一个税率。

（7）用发票办法统一全国的增值税管理。

（8）对所有企业按统一税率征税，并采用相同的会计准则，禁止税前还贷。

（9）取消能源交通重点建设基金和预算调节基金，以确保公平对待所有企业和维护折旧基金提取的统一性。但必须保证从其他途径收回上述基金所带来的收入。

（10）个人所得税应更进一步统一。

（11）简化个人所得税的税率结构。

（12）加强个人所得税管理，允许对有多种收入来源者适当课税。

（13）考察资源税的执行情况，并进一步加以完善。

（14）应赋予地方政府在确定地方税税率方面的一定权力。

（15）应重新研究投资方向调节税的作用。

如果上述建议得到采纳并付诸实施，中国税制将与国际标准非常接近，表现在：（1）除农业以外的所有商品和劳务都按统一的税率征税，仅有几种产品除外，如烟、酒、石油以及化妆品等奢侈品。（2）所有企业将按统一标准和方法计征税款。（3）个人所得税将按国际标准计征。

四、关于财政政策与货币政策的关系

亚行专家认为，货币政策与财政政策是宏观经济管理的两个方面。财政政策与财政收入和财政支出以及由此产生的财政赤字规模有关。货币政策与货币指标的规模和增长速度有关，如货币供应量或银行存款总量。很明显，这两个政策领域之间存在着一定的联系。如果政府出现赤字，就可能会要求银行用发行纸币和铸币来弥补。但这种联系并非密不可分。也可以通过其他途径来弥补，而不会导致货币供应增加，如建立金融市场。

在市场经济条件下，正确区分货币政策和财政政策是十分必要的。可以进行这种区分的前提条件是建立独立的银行体制和政府证券市场。政府可以影响利率水平，也可以决定用货币供应来弥补预算赤字。但是不能决定银行是否发放贷款，也不能控制利率水平。预算赤字可以通过证券市场来弥补，而不必依赖中央银行扩大货币发行。

中国现行的货币政策很不规范。最为明显的是政策性贷款。这种贷款不是银行根据利润最大化原则作出的贷款决定，而是出于某种压力不得已而为之。中央银行为支持这种贷款，就得向各专业银行提供超额信贷，并允许各专业银行发放超过存款来源的贷款。中央银行的超额信贷与用于弥补赤字的信贷一样，具有扩大货币供应的效果。也就是说银行实际执行了政府的财政政策，对财政政策和货币政策未加区分。

中国执行的是一种停停走走的货币政策。其后果是价格水平和国民经济发展也重复了这种停停走走状况。出现这种现象主要有两方面原因。（一）中央银行只有一种手段：中央银行信贷。但却有多个目标：（1）按需要接纳一部分预算赤字；（2）保证为国家制定的投资计划提供充足的信贷资金；（3）扩大对破产的重点企业的贷款以保证其产品供应，扩大对非重点企业的贷款以保证充分就业；（4）保持低通货膨胀率。当应用货币政策去实现某一目标时，可能会与货币政策要实现的另一目标相冲突。最常见的是保证充分就业与维持价格稳定之间的矛盾。（二）参与制定货币政策的部门太多，众多的部门利益难以协调，致使货币政策总是被动反映，不是先行而是滞后。从国际经验看，首先应缩小货币政策的应用范围，使之仅适应于稳定价格水平和GNP的名义增长速度。其次应减少货币委员会的成员，委员会的代表最多来自三个部门，最好由财政部来领导该委员会。

中央银行的机构设置也有问题。首先，中央银行的地方分支行受“双重领导”。地方政府为了地区经济发展，迫使地方分支行尽可能扩大贷款规模，从而使中央银行的货币紧缩政策难以贯彻执行。因此，应消除地方政府对金融体制的影响。其次，由于行政控制的低利率，使中央银行承受着来自各个方面的巨大压力，以满足超出信贷目标的信贷要求。利率控制与价格控制一样，是市场经济所不允许的。放开利率则可将利率指标变成一个很有价值的货币总量指标。放开利率可分三步进行，第一步统一利率，即对流动资金贷款采取一种利率，对投资贷款采取另一种利率。第二步放开流动资金贷款利率。第三步放开投资贷款利率。

目前银行系统执行的财政职能是违背市场经济规律的。银行基本职能是资金中介，正如国有企业要被推向市场参与竞争一样，国有银行也应被推向金融市场参与竞争。但在银行进入市场竞争之前，政府应对银行的资本进行清理和调整。

银行作为资金中介机构还需要一些其他形式的中介机构加以补充，这些补充机构应包括证券市场、债券市场和股票市场。因为这些金融市场有助于改善资金分配，还有利于中央银行开展公开市场业务，提高中央银行的货币控制能力。第一步应发展政府证券二级市场，并将它们联成一个全国统一的市场。但是财政不应为保持政府债券的票面价值而干预二级市场的利率，因为这种干预将增加中央银行的储备资金，从而使货币增长不可预测。

市场经济条件下的宏观经济管理还要求对融资业务进行准确的会计记录。通过向国内销售政府债券所筹集的资金不能作为财政收入处理，只能作弥补赤字的融资来源。此外，如上所述，中央银行为支持政策性贷款而扩大的中央银行信贷及利率优惠也应计算在预算赤字内。如果把现在的“软赤字”称为公开赤字，那么后一部分就是隐含赤字。中央银行承担隐含赤字实际是执行了财政政策，使预算赤字规模被低估，是宏观经济稳定的隐患。因此应尽快改变这种做法，把对国有企业的这种暗补改为财政明补，在预算内列支。在国有企业走向市场之后，逐步取消。

其他与会专家认为区分财政政策和货币政策是十分必要的，也同意亚行专家关于建立商业银行、逐步放开利率、财政不应向银行透支、增加财政的公开市场业务能力等观点。但在财政部与中央银行关系上存在两种截然不同的意见。一些专家认为，缩小“货币委员会”的规模、减少参与决策的部门数和由财政部领导货币委员会是国际通行做法，中国应该在这方面作些努力，这样可以便于财政政策与货币政策的宏观协调。另一些专家认为，把货币委员会置于财政部领导下不是区分财政政策与货币政策的有利之举，只会方便财政部对中央银行的借款和透支。从国际经验分析，很多把货币委员会置于财政部领导下的国家，其财政政策与货币政策关系比中国的情况更糟。关于预算赤字问题，有些专家指出，用举债方式弥补的赤字和用银行透支弥补的赤字，其经济影响肯定不一样。逐步消除“硬赤字”是必要的，但在分析赤字的经济影响时，应该区分二者的不同。至于亚行专家定义的隐含赤字，大部分与会专家认为有一定的合理性。但这样计算的赤字规模可能有些过大，因为政策性贷款并非完全不合理和没有偿还能力。与公开赤字的货币扩张性也是不一样的。

五、关于国有企业改革

亚行专家认为，目前有三个问题困扰着中国财政：（1）财政收入占国民生产总值的比例下降，以及由此导致的政府预算赤字扩大；（2）反复出现的通货膨胀压力和随之而来市场需求压缩，这是宏观经济管理软弱的集中体现；（3）中央和地方财政关系紧张。造成上述问题的关键因素是国有企业盈利能力低下，使得政府收入减少和财政亏损补贴增加，以及企业为增加工资和投资而进行的融资活动使货币供应增长过快。因此，企业改革是建立良好财政体制的基础。

国有企业盈利能力低的原因不外两个方面：（1）缺乏厂长经理的激励机制。厂长经理们不仅要满足职工增长工资的要求，而且要满足改善职工住房、医疗和教育条件等要求，因为这关系到他们的升迁。因此不惜以牺牲企业利润率为代价来换取工人生活水平的提高。“工效挂钩”未能收到控制劳动力成本的预期效果。工资增长与效益提高不对称，效益提高，工资随着提高，但效益下降时工资却很少随之下降。现金工资有所控制，但非现金工资增长难以控制。（2）“投资饥饿症”导致企业财务困难。出现“投资饥饿症”的原因有三：一是受管制的低利率；二是国有企业税前还贷；三是政府难以接受国有企业破产。

只有进行一揽子改革方案才能解决消费和投资过热问题。从企业角度分析，首先应增加厂长经理们追求利润最大化的压力。从企业外部环境分析，金融部门应强化贷款约束，财政部门应硬化预算约束。“税利分流”试点是正确的方向，可以减少企业税前还贷。但是还必须采取有力措施，以减少特殊税收减免和补贴。

增加厂长经理们追求利润最大化的压力，有两个途径：（一）实现国有企业股份化，以股票价格反映人们对企业财务状况的满意程度及对企业前景的评价，从而限制主管部委用非经济因素评价企业经营成果，也为主管部委在决定管理人员和工人奖励时提供一个客观公正的依据。（二）建立国有资产管理公司取代各主管部委行使企业监督权。深圳投资管理公司的经验值得借鉴。投资公司与企业之间是一种利润分享关系，但企业经理要对企业的每一笔盈亏部分负责。投资公司有权决定企业的出售或合并，也可以决定企业的红利和奖金分配。股票市场和资产管理并不冲突。资产管理公司在区域性股票市场上的竞争不仅可以加强对国有企业管理的监督，而且有利于改善资金分配。在个人收入有较大增长后，政府还应批准建立共同基金，以加大国有企业改善财务状况的压力。

有关国有企业改革的建议得到了大多数与会专家的认同。但有些专家认为，对国有企业的财务状况不佳和竞争能力不强要进行具体分析，不能因此否认国有企业的潜在能量。有些企业亏损经营或负债经营并非企业经营管理不善，而是由于外部环境和改革措施不配套造成的。如果失业保险、养老保险和住房制度改革配套，国营企业的盈利能力将会大大提高。有些专家指出，经济体制改革以来，中国经济成份已有很大改变。集体、私营、合资、独资和乡镇企业对国民经济的影响越来越大。因此，建议亚行专家在论述企业改革时，应综合考虑各种所有制企业的改革。

六、关于社会保障制度改革

（1）关于养老金制度改革。现行养老金制度的主要问题是覆盖面太窄和管理过于分散，只包括国有企业和大集体企业的工人，而且分散在各个企业。以市或县政府集中养老金还是最近几年的事。这种养老金制度在以下两个方面削弱了财政职能作用：一是国有企业的正式职工对养老基金不作任何贡献，但却可以得到养老保险，因而减少了企业的利润和财政收入。二是没有退休职工的企业也希望加入市级养老基金，以便得到税收减免优惠。此外，“免费加入”问题也很突出。有些企业通过先退休后雇用的办法来增加一些技术工人的收入；有些工人以各种理由提前从国有企业退休，然后再到集体或私人企业工作，既可以领取养老金，又可以获得工资收入。对国有企业来说，由于可以得到更年轻的工人补充，不会受到任何损失。因此，也不会拒绝工人提前退休的要求。

养老金制度改革的最迫切任务是提高养老金的流动性。政府应先实行市、县级养老金集中管理，为建立全国性养老金作准备，这样可以使工作变动记录更为方便有效。养老金的交纳和受益应标准化。养老金应进一步扩大，应取消对国有企业的减免优惠，同时把乡镇企业、私营企业和个体户纳入养老金范围。

应加强对养老金的管理，认真审查提前退休的申请，并经常独立审计管理费和管理基金。养老金投资不能只限于银行定期存款，应允许从事国内证券市场的证券投资。养老金管理人员的工资应与投资收益挂钩。

目前中国的退休年龄偏低，可以再提高5岁，以对付人口老龄化问题。另外男女退休年龄应统一。养老基金的计算不能只依据最后一年的工资总额，应改为最后三年工资总额的平均数。这样可以减少企业在最后一年大幅度提高工人工资的可能性。

（2）关于失业保险制度改革。1986年中国以劳动合同制代替了就业终身制，同时开始实施国有企业工人失业保险计划。到1991年，已有88%的国有企业职工参加了失业保险。中国的失业救济率为标准工资的60—75%，与欧洲国家接近。如西德失业工人得到的失业救济金为前一时期税后收入的63%，法国为57—75%。但是中国的救济期为两年，比美国、加拿大和西德等国家的一年救济期长得多。但与其他低收入国家相比，中国是极少数拥有失业保险的国家之一。据1987年美国社会保障局统计，32个低收入国家只1个国家有失业保险计划，32个低中等收入国家只有4个国家有失业保险计划。

到目前为止，中国失业保险基金的支出一直很少，这是因为国有企业仍在努力维持剩余劳动力，这种做法还得到了税收减免和银行贷款的支持。有些地区还以失业保险基金结余向企业贷款，以支持企业保留更多的剩余劳动力。但这与改革的目标相背离，而且代价更昂贵。

失业保险计划范围应该分阶段扩大。首先应包括国有企业的临时工和季节工，然后再扩大到非国有城市企业的工人，最后是乡镇企业工人。

其他与会专家认为，中国的社会保障制度改革已经起步，改革的方向与亚行专家的建议基本吻合，而且已取得了可喜的成绩。

七、关于住房制度改革

亚行专家指出，中国城市居民住房属于房管局、国有企业和行政单位所有。职工住房只交纳名义租金。80年代，城市住房面积增加了两倍，补贴也随之增长。据估计，住房补贴支出有可能已经超过了价格和企业亏损补贴的总和。

住房改革的目标体制应具有以下特点：（1）工作单位无需再负担住房；（2）租金或购房价格应与所提供住房的成本相当；（3）严格控制住房补贴，只给贫困家庭发放住房补贴；（4）政府在住房建设中的作用只限于城市规划和基础设施建设。

中国的住房租金改革步子太慢。而且用增加工资补贴来部分抵消房租提高的做法对地方政府和单位缺少吸引力。因为这种改革并未减轻地方政府的预算压力。相反住房私有化却可以增加收入，减轻补贴负担。在地方政府面临预算平衡压力的情况下，住房改革计划很可能会过早地进入私有化进程。这一点应引起足够的重视。因为中国目前尚未具备住房私有化的条件，居民的资金和购房意识都未能跟上。而且低房租和私人财产所有权的限制，也影响居民购房的积极性。

其他与会专家认为，中国现在的住房制度改革思路与亚行专家的建议基本上是一致的。由于中国一直实行低工资制高福利分配政策，而住房制度改革关系着每个职工的切身利益。因此，改革步子不宜过大。