随着社会主义市场经济体制的建立,单纯的供给型财政不适应市场经济发展的要求。当前,国民收入来源和经济属性发生了很大变化,财政收入占国民收入的比重相对下降,财政统收的格局基本打破,但财政统支体制并没有打破,包揽过多,致使财政入不敷出。为了支持改革,适应市场经济的要求,必须更新理财方式,拓宽理财领域,使财政运行机制更灵活、有效,逐步形成一种既不同于传统的供给型财政,又不同于资本主义市场经济条件下的公共财政的经营型财政。一些开放较早的地区来自土地、矿山、森林、水源等资源的有偿使用收入,对发展地方经济,加速城市建设发挥了重要作用。这说明财政体制必须适应已经发生了很大变化的社会财力的分布结构,理财视野不能仅仅局限于传统的预算内的直接分配领域,而要扩大财政收入眼界,积极参与和管理其它价值形态的分配。特别是经济发展比较缓慢的地区,必须转变在产品经济体制中形成的理财观念和行为惯性,把工作重点转到建造新的适应市场经济要求的经营型财政运行机制上来。
基于上述认识,1991年底,我们提出建立社会主义市场经济条件下财政运行机制的指导思想,从宝鸡的实际出发,搭起了经营性财政运行机制的基本框架,建立地方综合财政预算体系。
地方综合财政预算体系主要由三个部分组成,划分为第一、第二、第三预算。
第一预算即现行体制预算。主体是经常性预算,重点是保“吃饭”,少部分预算资金采取无偿或有偿形式用于搞公共建设和发展事业。第一预算是财政社会管理职能的具体体现。
第二预算即地方财力预算。建立地方财力预算符合有一级政府就有一级财政和预算的理论,能体现财政部门是国有资产的代表者。其资金来源主要有:(1)产权收入,如固定资产使用费,资源开采费,企业财产租赁转让费;(2)房地产收入,如土地使用费、级差地租、房地产交易费、房地产开发企业上交的利润;(3)地方财政信用特别是债务信用收入;(4)城市配套费等属于地方征集和支配的财力。从第二预算的资金来源看,主要是一些无端流失和被部门肢解的地方性资金。其支出是搞地方重点建设。
第三预算即预算外资金预算。采用专户储存的形式,在财政部门的监督管理下有计划、有重点、讲效益地使用预算外资金,使其真正成为地方财力的有益补充,从而促进地区经济协调发展。这一预算是地方财政宏观调控职能的体现。
我们在具体操作中,把三个预算作为一个完整的体系,使其互为补充,相得益彰,从而把经常性资金和生产性资金从收入和支出渠道作了明确划分,使地方建设有了稳定的收入来源,更好地处理了吃饭和建设的关系,增强了地方财政对地区经济的宏观调控能力,实现了地方财政的综合平衡,促进了地区经济的迅速发展。
为了与三个预算相适应,我们调整了机构设置,建立三个公司,使财政管理由供给型向经营型转变。
一是成立由财政部门是国有资产代表者职能派生的国有资产经营公司。国有资产经营公司,是按照政权与所有权分开,所有权与经营权分开,从而实现政企分离的要求设计的,不同于一般的工商企业。其主要职能是受所有者委托管理国有资产产权和资源收益,开展国有资产转让、出售、拍卖等产权交易活动,从事盈利性、竞争性国有资产的投入、经营、收益、处置等活动,以租赁、承包、直控、委托经营等方式经营国有资产,以入股、控股、合资、合作等形式发展壮大国有资产。这种新建的国有资产经营体制,有利于切断现行体制中政府与企业直接联接的财产和行政依附关系,改善企业的运行轨道、体制环境和经营机制,促进企业按照市场经济规则自主地从事生产经营活动;有利于优化企业组织结构和产业结构,促进生产要素的合理流动和优化配置。
二是成立财政证券公司。我们创办财政证券公司,其宗旨在于适应市场经济体制的要求,大力发展财政信用,健全财政分配体系,实现财政职能由计划经济型向市场经济型转变,由过去单纯的收支型、供给型、封闭型向收支和经营并举型、开放型转变。财政证券公司的主要职能,一是积极探索国债经济发行的方式方法,扩大国债的转让、交易范围,发展国债期货市场,加速债务资金周转;二是承购包销、代销、担保发行股票等企业债券;三是经批准采取发行地方财政债券、建设债券、向国内外金融机构贷款等形式面向社会筹集资金,大力开辟地方财政收入的债务渠道;四是以财政部门的名义进行证券投资和融资,以调节货币供应量,控制基建投资规模,起到宏观调控的作用。
三是成立市级机关房地产开发公司。市级机关房地产开发公司,是由作为财政信用机构的资金处和作为公房公产管理机构的公产处两家联手创办的。过去,由于国土资源的无偿使用,不仅助长了企事业单位的掠夺性占用,而且造成国家和企业核算产品成本和制定价格时不计算地价,致使国土资源补偿缺位和价格体系严重扭曲,财政收入大量流失和浪费。我们创办市级机关房地产开发公司,其宗旨就在于促进政府职能由现行的行政管理型向经营服务型转变,并且在经营房地产综合开发、推进住房商品化的同时,把房地产业收入包括房地产信用收入纳入财政管理的范畴,为地方财政开辟一条新的财源渠道。
上述这三个公司是宝鸡市地方财政新开辟的财源,其经营利润归属于地方财政。它同当前行政事业单位创办的经济实体相比,尽管具有精简政府机构、转变政府职能,以盈利为目的等共性,但它不是为某一个部门或某一个单位赚钱,而是为壮大地方财力,支持宝鸡经济建设生财聚财。同时,这三个公司还和第一、第二、第三预算共同构成经营型财政运行机制。
经营型财政运行机制是一个比较庞大而复杂的系统工程,如何进行操作和管理,还需在实践中进一步探索。从新机制实施半年来看,效果是显著的。1992年,宝鸡市财政收入达10亿元,创历史最高纪录。其中,“第一预算”收入5.3亿元,比上年增长11%;“第二预算”和“第三预算”的财力也有较大增长。1992年年底省财政给宝鸡市有近4 000万元的资金一时供不上,市财政就从第二、三预算中短期拆借,解决了应急之需。市财政已从第二预算中拿出近400万元的资金,重点扶持了两户乡镇企业。1992年还在第三预算中利用预算外资金的间歇期,周转使用8 850万元,扶持生产和建设项目35个。三个企业化公司已实现盈利500多万元,壮大了地方财政收入。