一、财政困难的深层原因

人们都在讲财政困难是多年积累下来的，它涉及许多深层原因，只有深化改革才能从根本上解决，这无疑是正确的。但这深层原因到底是什么，说法却很不一致。我以为就财政运行的自身而言，造成财政困难的一个重要原因，就在于十多年放权让利改革的同时，没有相应的调整财政职能范围，破坏了财政分配关系权责利的统一。

财政关系同其它经济关系一样，都是权责利的统一体。财政关系中的责任是核心，是权力分配和利益分配的依据；权力则是承担责任的条件，无权就无法负起实质性责任；而利益则是实现责任的动力。在改革中只有将这三个方面的关系安排得协调统一，财政关系才能理顺。这本是人们早已熟知的常识，可是，由于种种原因，在改革中，无论是改革国家与企业之间分配关系方面，或是改革国家与个人分配关系方面，都忽略了这一点。

在国家与企业分配关系方面，为了扩大企业自主权，进行放权让利改革的同时，并没有相应调整财政责任，依然承担着统收统支条件下的财政作为企业总财务的态势对企业的各项供给责任，仍然替企业归还贷款和弥补亏损等，这就破坏了财政与企业分配关系上的权责利的统一，不仅使企业失去责任约束，带来企业的激励机制与约束机制失衡，妨碍宏观调控，而且造成财政对企业的重复供给，形成财政双重负担。据有关资料测算，改革前的1978年，财政向企业供给的各项资金总量，相当于财政总支出的25.7%，而放权让利改革之后，到1988年，财政下放给企业的利润总量，已达当年财政总支出的25.9%，也就是说，财政已把统收统支体制下，向企业供给的全部资金下放到企业。可是，由于没有相应的调整财政在企业方面的原有职能范围，没有从企业财务资金供给领域相应的退出来，仍然承担着原有的统收统支时的资金供给任务，致使在大量向企业下放财权的同时，又通过拨款、税前还贷和弥补亏损等等渠道，向企业供给了相当于财政总支出34.2%的资金，这一放一支，两项合计已达当年财政支出量的60%，财政负担已两倍于统收统支时期。

在国家与个人分配关系方面，改革以来，为了提高人民收入水平，调整了分配政策，采取了国民收入分配适当向个人倾斜政策，大幅度提高农副产品收购价格，增加了农民收入，提高了职工的工资及其它形式的收入，致使国民收入分配格局发生了巨大变化，个人所占份额大幅度上升。据统计，个人收入所占国民生产总值的比重是，1978年为44%，1985年为59%，1990年为62%。个人收入占国民收入的比重是，1978年为52%，1985年为71%，1990年为72%，已接近发达国家水平。可是，十多年改革中，财政并没有按变化了的国民收入分配格局，相应调整自己的职能范围，改革个人收入分配制度，依然保持着对个人消费的半供给状态。结果，随着人民收入增加，生活的改善，财政负担不仅没减，反而日趋加重。这样，一方面财政负担比统收统支时期更为沉重，另一方面财政收入却由于放权让利改革而大幅度下降，财政收支矛盾尖锐，财政形势严峻。

二、出路在于调整职能范围

面对财政困难，可有两种解决思路，一是重新调整国民收入分配格局，从向个人和企业倾斜转向向财政倾斜，直至达到收支相适应为止；一是调整财政职能范围，从对个人消费半供给状态及企业资金供给领域退出来，以适应改革开放新形势。从商品经济要求出发；显然我们只能走后一条路。

有一种认识，似乎财政职能范围从财政产生之日始，只能增加而无缩小之理。当然，财政职能是财政范畴所固有的社会功能，只要财政没有消亡，它就不会改变，但财政职能范围是指财政职能的外延，即财政职能内涵所借以表现的各个具体内容，是随客观条件的发展变化而变化的。纵观人类社会财政发展的历史，就会看到在生产力发展的不同阶段，在不同的生产方式及不同的经济运行模式下，财政职能范围并不完全相同，在不同历史阶段上，一些内容成为历史陈迹，从财政职能范围中退出；一些新的内容又因适应新的经济关系发展需要，而进入财政职能范围之中，这就是几千年财政职能范围的发展史。内涵的稳定性，外延的变动性，本是事物发展规律，财政职能范围也不例外，随着国民经济从产品经济向商品经济转变，财政职能范围的变化是不可避免的。

经济决定财政，现存的财政职能范围格局，是适应产品经济发展需要而形成的。在产品经济下，社会经济成分单一，国家行政职能与所有者职能融为一体，从而全社会成为一个“大工厂”，社会再生产过程的各个方面，都在统一的指令性计划控制下运行，致使企业财务与家庭财务，都直接受控于财政。企业财务是国家财政的基础环节，也执行着国家财政职能，国家财政则是社会“大工厂”的总财务，统揽企业财务职能；由于个人消费品的分配采取了半商品半供给形式，家庭的消费，也在很大程度上依赖国家财政无偿或低价供给，家庭财务处于半自给半依赖财政的状态。这样，就形成一个国家财政职能延伸到社会各类财务职能之中。这种格局在历史上对巩固和发展产品经济曾发挥了积极作用，但在今天继续维持这种财政职能范围格局，不仅和变化了的国民收入分配格局相矛盾，给财政平衡造成严重困难，而且也与商品经济发展的要求相矛盾。所以，随着经济改革的深化，商品经济日益发展，这种财政职能范围的格局，所受冲击也就日趋严重。一些财政职能被肢解、被弱化、被排挤等情况的发展以及收支平衡矛盾日益尖锐等等，就是财政职能范围与新的分配格局、与商品经济发展要求之间矛盾日趋尖锐化的表现。因此，从根本上解决财政困难的出路，就在于深化改革，依照商品经济发展的要求，调整财政职能范围。从财政的经济职能来说，产品经济向商品经济转变，不可避免的要打破往日那种财政在投资领域一统天下的旧格局，目前已形成了投资主体多元化、投资来源多渠道的新格局。一般性盈利性的投资应成为企业和家庭之事，无需由财政集中实施，财政应当从这一领域退出去。社会保障体系，本是财政职能范围之事，可至今财政没有承担起来，这是我国财政职能范围的严重缺欠，财政职能在社会保障方面应到位。

发展商品经济，不仅在财政的经济职能方面要调整其范围，而且在财政的社会职能方面也须进行扩展或收缩的调整。例如，财政在科学教育文化卫生等事业方面，相对商品经济发展要求来说，就存在许多职能越位的地方。从商品经济观点来看，这些事业并不完全属于社会共同事务，许多方面乃是企业与家庭的事务。科学研究事业大体可分为三类，一是基础性研究（包括公益性研究）；二是应用性研究；三是服务性研究。这后两类研究事业的成果，可以直接为生产生活服务，其成本可以通过收费得到补偿，因此没有必要由政府来出面举办，当然也就不属于财政职能范围之事。至于为了推动和鼓励科研事业的发展，政府有必要对这两类科研事业给予必要的支持，例如给予物质上的鼓励和补助等等，但这同财政对这些事业统包供给是完全不同的。

教育事业也是如此，它从来就是政府部门、企业和家庭都可以举办的事业，并不专属社会共同事务，不完全是财政职能范围之事。教育事业按其活动目的可划分为三类，一类是个人或家庭的智力投资性活动，乃是家庭出于增加未来的收入而参与的教育活动；一类是效益性投资，是企业为了提高劳动要素的质量，以提高盈利而进行的教育事业，诸如企业举办的岗位培训、职业学校等等；一类是为提高全民族的文化素质，为增强劳动者就业能力，以及对残疾人等援助而进行的特殊教育等等。前两类显然不属于财政职能范围之事，只有后一类才纯属财政职能范围之事。当然，我国的教育还很落后，人民还不够富裕，主要不能靠个人兴办，主要还须靠国家，然而，国家的教育经费也有限，在费用使用上只能是全面照顾，适当倾斜，而这个倾斜应当是基础教育，而不应当是普通高等教育。对教育经费不足（指财政供给的教育经费不足）也要辩证的看待，就需要来说是十分不足，但经过十多年努力，我国财政供给的教育经费增长很快，从1978年的93.80亿元，上升到1988年的443.53亿元，1978年教育经费占财政支出总额的比重是8.36%，而1988年已达16.88%，这样大的比重已不低于世界各发达国家的水平。1990年美国政府的教育支出占财政支出总额的14.1%，德国只有7.7%，法国是9.3%，英国是12.7%，加拿大是11.9%。从这些数字比较中，应当说我国财政供给的教育经费已不算低，问题在于使用途径和使用结构。在新的条件下依然维持原有的供给结构，特别是在国民收入分配格局已经发生重大调整之后，家庭承担教育经费能力已比从前有很大提高，财政继续统包一切教育供给并不可取。这样，不但不能更好地推动教育发展，而且财政也无法继续扩大教育经费供给。因此，财政对教育经费的供给方式和供给结构有必要转换一下思路，按商品经济发展要求，适当调整财政在教育的职能范围，对普通高等教育适当引入商品经济机制，逐步扩大自费生范围，重点保障基础教育经费供给等等，建立起国家、企业和个人三者合理分工，共同分担教育经费的体系，才能从根本上解决教育经费不足问题。

医疗保健事业、文化事业方面也应引入商品经济机制，调整财政的供给范围和方式。对那些能推向社会，使之走商品化道路者，财政则应从中退出去。此外，财政在行政管理经费供给的职能范围也有调整的必要。国家行政管理费的供给，无疑是财政职能范围之事，似乎没有什么可以调整之处，但在我国有其特殊情况，我国政府行政职能同所有者职能是搅在一起实施的，因此，行政经费中既包括了政府实现行政管理职能之需，又包括所有者执行其职能的费用。因此，随着政府职能转变，财政在这方面的职能范围的调整，也自然会提到日程。