实行改革开放以后,一些有条件的事业单位按照国家有关政策规定,积极合理地组织收入,弥补了事业经费的不足,对促进事业发展,减轻财政压力起到了很大的作用。但是,如何对这部分收入进行管理,多年来一直是实际工作中争论不休的问题。我们认为事业收入应实行单位预算统一管理。
实行改革开放以来,目前事业收入管理现状是:一方面在政策上积极鼓励事业单位合理合法地组织收入,强调将事业收入纳入预算管理;另一方面却割裂了单位预算,实行了财务管理与资金管理相互脱节的财务管理体制,人为地将事业单位的资金(含预算拨款和单位自行组织的收入)划分为国家预算内资金和预算外资金,预算内资金(主要是预算拨款)由财政系统内的事业财务主管部门负责管理,预算外资金收支(即事业单位自行组织的收入)则由财政系统内的预算外资金管理部门负责管理。在这种财务管理体制下,事业财务主管部门虽然对预算拨款建立了一套比较严格的财务监督管理制度,但由于现行体制将各单位自行组织的收入纳入预算外管理,事业财务主管部门对这部分资金不摸底细,难以统筹安排事业单位各项支出,而预算外资金管理部门对单位的经费需求情况几乎不了解,再加上没有具体的财务管理制度,难以真正地控制各单位预算外资金支出规模和方向。因而,有些事业单位在本单位局部利益和职工个人利益的驱动下,利用财政部门在财务管理体制上的漏洞,一方面隐瞒自行组织的收入,以经费不足为由千方百计地向事业财务主管部门申领预算拨款,另一方面又以弥补经费不足为由想尽办法从预算外资金管理部门支取财政代管帐户上的预算外资金,甚至不通过财政代管帐户,将本单位自行组织的收入用于办福利、滥发奖金等不合理开支项目。这样,在本位利益的直接影响下,事业单位的预算外收支出现了比较混乱的局面,使得事业单位组织的收入不能更广泛更有效地用于弥补事业经费的不足,从而降低单位的财政依存度,在一定程度上阻碍了事业单位实现“两个过渡”(有条件的全额预算管理单位向差额预算管理单位过渡,有条件的差额预算管理单位向自收自支管理单位过渡)的进程。
面对事业单位组织收入的管理现状,是统收统支还是单位预算统一管理?有些同志提出了回归统收统支的管理办法。但是,在经过十多年改革开放后的今天,大气候、大背景已经发生了深刻的变化,这一办法显然已经不适应当前我国有计划商品经济新体制下市场运行机制及分级管理等客观要求,而且与我国现行的若干财经政策(如财政部2号令发布的《关于事业单位财务管理的若干规定》)是相抵触的,也与王丙乾部长在七届全国人大五次会议报告中指出的“要完善事业单位预算管理办法,支持事业单位按照国家规定组织收入,并纳入预算管理”的要求相悖。不利于贯彻执行国家、单位、个人三者利益兼顾的社会主义物质利益原则,容易挫伤单位和职工合理组织收入的积极性,进而难以达到逐步提高单位经费自给能力的目标。
我们认为,可以实行单位预算统一管理办法。所谓单位预算统一管理,就是将单位自行组织的收入尽可能地全部纳入单位预算,由财政系统内事业财务主管部门将其与单位预算拨款统一核算、统一管理,并根据其组织的收入来核定各单位的预算拨款额度。实行单位预算统一管理办法是由事业单位组织的收入性质所决定的。事业单位组织收入的物质条件,如场地、房屋、设备等,是由国家财政无偿投资兴建或购置的,因此事业单位组织收入的一部分是这部分固定资金的价值转移,也就意味着是国家财政资金的转移;其次,事业单位组织收入过程中所消耗的人力、材料,大部分也是从财政拨款中开支的,这部分资金也应从组织的收入中得到补偿;另外,在事业单位组织的收入中,有一部分是各事业单位相互之间的预算内支出转化而来的,它同样也是财政资金的转移。由此看来,事业单位收入的资金性质决定了这部分收入应纳入单位预算统一管理,而不能作为预算外资金加以管理。
实行单位预算统一管理办法,不仅有其理论依据,而且对加强事业单位的收入管理具有极其重要的现实意义。其一,它适应了我国社会主义有计划商品经济新体制的客观要求,一方面兼顾了国家、集体、个人三者的利益关系,调动了各单位利用本单位的有利条件合理合法地组织收入的积极性,促使其努力提高经费自给能力,实现“两个过渡”;另一方面又将各单位的预算拨款额度与其组织收入的规模直接挂钩,有利于实实在在地降低单位经费的财政依存度,减轻国家财政的负担。其二,恢复了事业单位全部收入和全部支出之间应有的密切关系,有利于保证各单位经营服务活动的顺利开展,促进事业的正常发展。实行单位预算统一管理后,各单位就可以对预算拨款和自行组织的收入进行统筹安排,合理安排其收支活动,这不仅避免了作为预算外资金管理所带来的繁琐手续,又及时地保证事业发展的资金需要。其三,将财务管理与资金管理统一起来,恢复了财务与资金的血肉联系,有利于加强单位的微观管理和财政的宏观调控。在事业单位的全部收入纳入单位预算后,作为微观管理主体的各事业单位可以根据国家有关方针政策和财政、财务法规合理地组织收入,统筹安排其支出,加强自我约束和管理;作为宏观管理主体的财政部门(主要是事业财务主管部门)可以根据宏观经济发展的客观需要合理确定各种收入项目及其标准、范围等,采取适当的政策措施引导和监督收入的使用方向。