1991年四五月间，我们对长江三角洲地区的苏州、无锡、常州和珠江三角洲地区的佛山、中山、珠海、深圳、汕头的乡财政建设进行了调查。从调查的情况看，这些地区的乡镇财政建设有了很大发展，已摸索出一条适应当前农村经济和各项事业发展的新路子。但这些地区在乡镇财政建设中仍存在一些问题，需要认真加以解决。

一、长江、珠江三角洲乡镇财政建设的主要特点

（一）建立了比较完善的乡镇财政预算管理体制。在江苏省，乡镇统收统支的预算管理体制已基本被打破，越来越多的乡镇实行了“收支挂钩”、“递增包干”等“分灶吃饭”体制。到1990年底，江苏全省实行“分灶吃饭”体制的乡镇有1624个，占全省乡镇财政总数的80%，高于全国60%的比例。由于体制的逐步完善，极大地调动了乡镇超收的积极性，1990年实现超收的乡镇1477个，占72.5%，共超收3.6亿元，平均每乡超收22万元。中央对广东省实行大包干体制以来，部分乡镇也实行了大包干一定几年不变的预算管理体制。珠海市香州区财政对镇财政所采用收入超收分成，划分档次的办法。第一档次是工商税收超收30%以内的采用6∶3∶1比例分成，即镇留60%，区留30%，财政所和税务所留10%，用于解决办公条件。第二档次是超收在30%以上的部分，采用5∶4∶1比例分成，也是镇里得大头。

（二）乡镇财政收入占县财政总收入的比重逐渐增大。江苏省1990年乡镇财政预算内收入43亿元，平均每乡211万元，已占县级财政收入的67.7%，约占全省财政收入的1/3。广东省1990年乡镇财政预算内收入为26.4亿元，占县级财政收入的55%，两省均高于全国平均乡镇财政收入占县级财政收入43%的比重。

（三）财政收入超千万元的乡镇居全国之首。江苏全省一半以上的乡镇预算内收入超过了100万元，其中超500万元的235个，超1000万元以上的52个，这52个乡镇预算收入为7.2亿元，占乡镇预算内总收入的16.7%。广东省超千万元的乡镇也逐年增多，到1990年底，全省1/3以上的乡镇预算收入超过了100万元，其中超500万元的87个，超千万元的有46个，这46个乡镇预算内收入为9.27亿元，占乡镇预算内总收入的35.1%，最多的顺德县桂洲镇收入高达6800多万元，相当或超过了一些经济不发达县的年财政收入。两省收入超千万元的乡镇数占全国235个超千万元乡的41.7%。

（四）支农促产步入正轨。江苏省乡镇财政已逐步完成了由收支出纳型向经营管理型的转变，工作重心由收支管理向支持乡镇企业和农村经济发展转移。因此，支农促产已成为乡镇财政的一项重要的经常性工作。乡镇财政干部每年都深入企业和农村，帮助发展生产，加强经营管理，积极主动地为农民办实事。“七五”期间，江苏省还建立了农业发展基金、发展粮食生产专项基金及以工补农、以工建农等多种资金，有力地促进了农业的发展。全省乡镇财政共扶持乡镇企业、各种联合体和农户97582个次，直接扶持资金16.25亿元，累计创造产值80.42亿元，新增税收43.83亿元，新增利润6.55亿元。广东省1990年投放于乡镇企业的周转金为2.64亿元，占当年总投放量的34%。

（五）对部分三项资金实行了统管。随着农村经济的迅猛发展，除农村的国民收入以外，分散在乡镇各部门、各单位的资金猛增，合理引导好这部分资金流向是乡镇财政义不容辞的责任。目前江苏省乡镇财政已基本统管了预算内、预算外、自筹资金，逐步实行综合财政管理。1990年全省用自筹资金建中小学校舍4.45万平方米，购置教学器具设备3171套，新增课桌椅25786张，修建道路3926公里、农村桥梁、涵洞596座。广东省实行三项资金统管比较好的是佛山市，全市53个乡镇中33个实行了三项资金统管。1990年全市乡镇自筹资金用于文教卫生事业支出1472万元，占该项总支出的13.3%，由于乡镇财政对教育投入了大量的资金，大大改善了教学条件，教师生活待遇也有较大提高，从而出现外地教师和应届大专毕业生争相进入这个市农村中小学任教的现象。

（六）内部管理水平不断提高。江苏全省乡镇财政普遍实行了所长领导下的岗位目标负责制，定人定岗，严格考核评比；在建立健全各项管理制度的基础上，全省开展了乡镇财政所会计达标工作；建立了档案库，实行会计档案规范化、科学化管理，如1985年，江苏省在全国第一个统一了全省乡镇财政总决算，大大促进了会计核算的规范化。

这些特点表明，长江、珠江三角洲乡镇财政的基础扎实，有一定的经济实力，对发展农村经济建设和各项事业起着越来越重要的作用。

二、乡镇财政建设面临的现实矛盾

从长江、珠江三角洲乡镇财政建设来看，也还存在如下突出问题：

（一）乡镇国库建设进度缓慢。广东全省只在汕头市的两个县进行了乡镇国库建设试点。江苏省虽然28%的乡镇进行了乡镇国库试点，但大部分在苏北地区，而处于长江三角洲的苏南地区则进度缓慢。原因是多方面的，如银行部门怕增加工作量，财政内部本身认识不足，怕分散县级财力，影响县财政资金调度，等等。由于这些地区乡镇财政收入较多，没有建立国库，致使资金的效益性和资金的安全性都受到一定的影响。

（二）自筹资金管理软化。长江、珠江三角洲的乡镇经济非常发达，因此乡镇财力中自筹资金占很大的比重，有的乡镇自筹资金达千万元之多。但仍有相当一部分自筹资金分散在乡镇各部门，形不成拳头。一些乡镇自筹资金管理分散的原因主要是乡镇政府怕“露富”，不愿让财政知道家底，如处于珠江三角洲一带的多数乡镇政府普遍认为乡镇财政管了自筹资金，上级财政在安排经费时会扣减支出指标，财政体制变化时会在基数上“吃亏”，财政部门规章制度多，用钱不方便等等，因此不让财政管理自筹资金。因此，乡镇经济虽然发展了，但理财领域却相对缩小。

（三）指导和监督乡镇企业分配不力。限于原有的体制，财政所的监督职能仅停留在乡镇行政事业单位财务管理的范围之内，对乡镇企业指导和监督力量薄弱，结果越是致使乡镇经济发展快的地方，那里局部搞活、整体失控、个人致富、集体经济受削弱的现象越普遍。珠江三角洲的乡镇企业发达，而乡镇财政的基础管理却相对薄弱一些，如乡镇企业财务制度不健全，分配有向个人倾斜的趋势，财政缺乏宏观调控手段。

乡镇财政面临的现实矛盾，制约了乡镇财政的进一步完善和发展。必须研究建立适应经济发达地区乡镇财政的发展机制，来消化以上制约因素，使乡镇财政建设再迈上一个新台阶。

三、发展长江、珠江三角洲地区乡镇财政的对策性建议

（一）有计划地扩大乡镇国库试点。建立乡镇国库，是农村经济发展的必然趋势，目前已经试点的地方都已探索和积累了一些经验，应在此基础上总结和提高。没有试点的乡镇，还应根据《国家金库条例》和《国家预算管理条例》的精神，积极创造条件，有计划地扩大乡镇国库试点。对建库试点中出现的一些困难如县级财政资金调度问题，应由地方各级财政适当加以解决。

（二）切实加强乡镇自筹资金的管理。乡镇财政加强对自筹资金的管理，目的是为了把各方面的财力动员起来，统筹安排，合理地分配到物质生产领域和发展乡镇公益事业方面，以期充分发挥资金使用效益，增强农民的收入和财政收入，全面提高乡镇人民群众的物质和文化生活水平。事实上，根据目前国家财政状况，期望对乡镇经济建设投放多少钱是不现实的，乡镇财政必须把增加财力的立足点移向自筹资金上。江苏、广东两省自筹资金近几年增长很快，目前均已有几个亿的规模，有的乡镇自筹资金已超过预算内收入，如果没有这部分资金，乡镇政府的职能将受到很大制约。因此要做好工作，提高有关方面的思想认识，并积极争取县乡政府领导的支持，切实将这部分资金管好、用活。

（三）加强乡镇企业财务管理，增强乡镇财政宏观调控能力。随着乡镇企业的发展，企业再生产过程中的资金运动、成本补偿、利润分配等方面的管理工作越来越重要。财政所要逐步设立专职企业财务管理员，熟悉乡镇企业财务，参与管理，帮助管理；要进一步研究和健全财务管理办法和措施，使企业财务管理走入制度化、规范化的轨道；要积极培训乡镇企业财会人员。在企业利润分配上，要抓住职工个人分配和承包者的分配，防止企业利润向个人转移。乡镇企业职工工资发放可采取由财政所和乡镇工业公司审批后发放的办法，以便利用各项政策调节承包经营者的个人收入。

（四）加强财政所内部建设，提高乡镇财政干部、职工的业务素质，使他们在几年内要达到中专以上文化水平。四是逐步分设预算组、税务组、财务组、综合组等，实行对口管理。