预算管理是财政管理的核心，对预算实施有效的监督，严格按照《国家预算管理条例》办事，既是充分发挥预算的分配、调控职能，保证国家财政正常运行，保证决策民主化、科学化的重要环节，又是对政府财经活动的支持和促进。本文试预算监督作一些理论探讨。

一

党的十一届三中全会以来，我们的财政预算管理工作虽有长足发展，但在一些地方和部门的预算工作中还存在着预算观念淡化、预算制约软化、预算约束弱化、预算管理松化以及无法可依、执法不严、违法不究的问题，违反预算管理法规和财经纪律的现象比较突出。

1.预算编制不够科学合理。各级收入预算的编制，应当坚持积极可靠、稳定增长的原则；支出预算的编制，应当坚持量入为出、确保重点、统筹兼顾、留有后备的原则。因为法制不健全，缺乏有效的监督和制约，一些地方往往违背这些基本原则，在预算编制上，不是量入为出、量力而行，而是主次不分、摊子铺得过大，不是以经济实力编制预算，而是以支定收，以需求大小来定收支盘子，这样做的结果，往往是收入预算偏低，支出预算偏高，形成赤字预算，并导致在执行过程中频繁变更预算，使国家预算缺乏应有的严肃性和约束力。

2.干扰预算执行的因素很多。由于缺乏对预算活动强有力的全过程监督，使得预算执行过程中出现了一些问题，如变更预算不按法定程序办事，支出不按预算计划办事，组织收入不按政策法规办事，导致预算执行中收入流失和支出浪费情况比较严重。有的违反国家收入划分的有关规定，截留收入，乱退库款；有的以包代管，以拨代支，以领代报，虚列支出；有的擅自将预算内收入转为预算外收入，或者将预算外支出转为预算内支出；有的挤占、挪用、拖欠应缴预算收入；有的擅自越权开减收增支的口子；有的擅自动用预备费，这些行为造成预算在执行过程中偏离正常轨道而发生扭曲变形，严重影响了国家预算职能作用的正常发挥。

3.决算编制缺乏真实性。在决算编制过程中，有的不是实事求是地反映财政预算执行的真实面貌，而是从局部利益出发，为了达到某种目的，或者夸大成绩，或者掩盖矛盾。如是赤字的地方怕批评报平衡；是平衡的地方怕少得利益或怕自己的好处被上面拿走而报赤字；通过自身努力可以做到收支平衡的地方，由于存在“平衡吃亏”的思想，结果搞了赤字。这样编报出来的决算，由于局部的不真实从而造成全局的不真实，使决算失去了客观性和科学性，同时不真实的决算实际上是向领导机关提供假情况、假信息，给宏观决策带来很大的危害。

4.对违法违纪问题监督检查处理不够有力。由于预算法制不健全、不完善、不配套，对预算违法行为者缺乏法定责任和相应的制约手段，预算监督流于形式，使得一个时期以来，种种违法违纪现象滋生蔓延，预算监督难以实施。

预算管理中的这些不正常情况，影响了国家预算作用的真正发挥，影响了预算的统一和完整，不利于财政工作健康稳定地发展。因此，整顿预算秩序，强化预算管理，严肃预算纪律，抓好监督检查，纠正违反财政法规的行为，是摆在我们面前的一项紧迫而艰巨的任务。

二

加强预算监督，就是按照有关政策法规的要求，对预算资金的集中、分配、使用过程中的各种活动和行为加以控制，防止和纠正预算活动中的各种违法违纪行为。预算工作主要包括预算的编制、预算的执行和决算三个循序继起的阶段，与此相适应，对预算实施的全程监督应包括事前（预算编制）、事中（预算的执行）、事后（决算）三个依次递推的阶段。

1.事前监督。预算的编制是预算活动的基础性环节。对预算的事前监督主要包括三个阶段，即在编制预算前，审查本年度的财政方针、政策、预算安排的指导思想和基本原则是否符合党的路线、方针、政策，是否与国民经济和社会发展计划相适应；在编制中，从各项财政收入与支出的安排上审查监督财政经济政策的具体贯彻落实情况，审查预算是否从实际出发，切实可行，各项主要指标是否留有余地；审查预算表中每一项收入来源的可靠性和支出项目的合理性；预算编成后，由各级人民政府把关，从政策性和技术性两个方面进行严格认真的研究，再提交给人民代表大会，进行全面审查。预算一经人大审查批准，就具有法律效力，由各级政府组织实施。

2.事中监督。预算的执行是指预算主体特别是各级财政税务部门在组织预算收入和划拨预算支出中的活动，具体包括预算收入的组织执行、预算支出的组织执行、执行中的预算调整和变更三个方面的内容。事中监督就是要审查财政、税务部门是否依法组织收入，各项预算收入是否及时足额缴入国库，是否按财政体制正确划解收入，有无截留、拖欠行为，有无擅自改变预算、动用国库库款或者擅自退库、擅自动用预备费、越权作出减收增支决定、擅自将预算内收入转为预算外收入或者将预算外支出转作预算内支出的行为，支出是否严格按预算有计划地支付，预算调整是否履行了法定程序等。

3.事后监督。决算是预算执行结果的总结，是预算管理决策、计划、实施各阶段的最终结果。事后监督的主要内容是：决算收入方面，属于本年度的预算收入是否按国家政策、预算管理体制缴入国库，编入了本年度决算；各级财政之间的分成收入是否划分正确，应上解上级的预算款项，是否已按各级预算收入划分的规定和结算比例全部上缴；分成收入与固定收入之间有无混淆情况；决算收入与预算外收入是否划分清楚；收入退库是否符合规定；应列支出的款项有无作冲减收入处理的，等等。决算支出方面，列入本年决算支出是否符合规定的年度收支期限划分，有无超预算计划的支出；有无以拨作支、以领代报、虚估代编的情况；决算支出、预算外支出与各单位的预算内外支出划分是否清楚，等等。结余方面，资金结转是否符合规定，审核国库存款、预算收支平衡情况等。资金运用方面，各级总预算之间、总预算与单位预算之间的拨借款项是否结清及未结清的借垫款项原因，各项往来款是否符合规定，有无应清未清或应作本年决算收支的款项等。

以上三个监督阶段是相辅相成、相互衔接、不能截然分开的。其中，事前监督是基础，是保证预算的科学性、合理性，保证全年预算顺利实行的前提和条件；预算执行阶段是实现全年预算收支任务的关键，是预算工作中至关重要的部分，抓住了这个重点，完成全年预算任务就有了保证，因此事中监督是三个环节的中心，是监督成功与否的标准；事后监督既是对全年预算执行情况的一次全面综合的总结与审查，又是为下一年度预算安排准备基础资料的工作。必须充分认识各阶段监督的意义，并把三者有机地结合起来，使监督成为控制预算执行的有效措施。

三

国务院颁布的《国家预算管理条例》于1992年1月1日开始实施，《条例》既是组织预算管理工作的行为规范，又是进行预算监督的法律依据。对于人大、政府、财政、税务、银行及各部门和单位在预算活动中的职能、权限、责任、义务、工作程序，以及对于破坏国家预算的行为，如擅自变更预算、编报虚假决算草案、在预算调整中由于追加支出没有可靠的收入来源或者追减收入没有相应压缩支出造成财政赤字等，《条例》都规定了明确的法律责任，这不仅为社会各部门、单位和个人提供了行为准则，也为正确实施预算监督，对预算管理工作中违法乱纪的行为进行检查处理提供了法律依据。

从财政工作的实际来看，预算监督的方式主要有以下几种：

1.人民代表大会的监督。各级人民代表大会是国家的最高权力机构，对财政预算进行审查监督是其法定的重要职权之一，也是预算监督的主要方式之一。人大定期听取财政工作的汇报，加强对预算执行过程的监督，对财政工作是有力的支持，如对影响财政收支的重大问题，督促政府和有关部门及时加以解决；支持、监督税务部门依法治税，严格按照税法办事，保证财政收入及时足额入库；对各种违反财经法规的行为坚决予以纠正。因而，各级财政部门要自觉接受人大对财政工作的监督。

2.上级机关对下级机关预算的监督。一是各级人民政府对下级人民政府预算执行情况的监督。下级政府应当定期向上级政府报告预算执行情况，涉及到预算的调整和变更等重大事项，在报告同级人大审查批准的同时，应向上级政府写出专题报告，对于超越权限作出的减少预算收入、增加预算支出的决定，上级人民政府有权改变或者撤销；二是各级政府对本级各部门预算执行情况的监督。政府应加强对各部门的领导和监督，保证财税部门依法组织预算收入，严格管理预算支出，对于各部门、各单位擅自越权作出的减收增支决定，本级人民政府有权改变或者撤销；三是财政对部门的监督。政府各部门、各单位制定的规章制度和行政措施，凡是涉及到财政的，必须按照规定先商得同级财政部门的同意，未经同意的，财政部门有权拒绝执行。各部门、各单位应建立、健全财务制度，加强对预算执行的监督，接受财政部门的检查，并按规定的期限向本级财政部门报告预算执行情况。四是各级财政部门对下级财政部门的监督。下级财政应当按时向上级财政报告年度预算、执行情况和决算，接受上级财政的检查监督，上级财政按照有关政策法规行使监督权，及时发现和纠正下级财政违反财经纪律和财务制度的行为。

3.审计监督。审计是一种层次较高的监督方式，是保证预算正常执行的重要一环。各级审计部门是政府的重要经济监督部门。在现行体制下，一是应加强审计机关依法独立地对同级财政部门和下级政府预算行使审计监督权；二是应改变目前审计机关对预算编制、执行过程的监督介入较少，主要只是审计决算的事后监督方式，积极主动地参与对预算的全程监督活动；三是点面结合，根据每个时期预算的不同特点，有针对性地选择一些地区开展重点审计。从湖北省的情况看，当前应根据县级财政赤字面不断扩大、赤字额不断上升的趋势，选择部分较典型县市，以赤字为突破口，对财政收支、预算管理等情况进行有的放矢地审计。

4.民主监督。我国是人民民主专政的国家，国家的一切权力属于人民。人民群众对预算的监督是符合宪法基本精神的。当前人民群众对预算的编制、执行过程和决算的详细情况不很了解，在一定程度上削弱了群众行使监督权。有鉴于此，应增强预算管理的民主性和透明度，有重点地向人民群众公布预算编制和审议、执行情况和存在的问题、决算、平衡和赤字情况，以保证在人民群众关心、理解、支持和监督的前提下圆满完成全年预算任务。

上述几种监督方式是相互贯通的，要通过这些监督方式把《国家预算管理条例》真正落到实处，不断发挥预算在国民经济和社会事业发展中的积极作用，使预算循着正常的轨道运行。