自十一届三中全会后特别是“七五”期间，我国财政有了长足的发展。以湖北省咸宁地区为例，全区7个县市加上地直继1985年财政收入过亿元后，1989年又突破2亿元大关。1990年全区财政收入达到23132万元，比1985年增长128.4%，人平财政收入达到71.37元，比1985年增加36.42元，增长幅度可谓不小，但收入增长的绝对额远远低于支出增长的绝对额。“七五”期间财政收入增长的绝对额比支出增长的绝对额少2299万元。由于支出绝对额增长大于收入绝对额的增长，使财政入不敷出，陷入困境。我区过去连续保持11年县县市市财政收支平衡的局面，于1988年被我区通山县打破。随后1989年和1990年通城县、崇阳县、阳新县相继出现赤字。近年来财政赤字不断扩大、财政困难不断增加原因是多方面的，其中重要原因之一是机构人员迅速膨胀，使财政不堪重负。

近些年来，行政事业单位机构不断增设、分蘖、升格，造成机构恶性膨胀。1990年我区行政事业单位机构达到4906个，比1985年的2409个增加2497个，增长103.7%。其中，政府直属机构由1985年的394个增加到1990年的434个，增加40个。事业单位由1985年的1548个增加到1990年的4111个，净增2563个。由于机构膨胀，造成人员迅速增长。1990年我区行政事业单位实有人数81093人，比1985年的45072人增加36021人，增长79.9%。

机构膨胀给财政带来很大压力，每增加一个机构就要配班子、安位子、配车子、搭摊子、给房子，需要一笔大开支。单就行政事业单位用车说，1990年末我区拥有小汽车1429辆，比1985年增加507辆。每辆小汽车按平均购价7万元计算，需购置费3549万元。每辆车的燃料费、修理费、保险费和司机工资等按1万元计算，每年要增加正常支出507万元。机构多了，各方面的支出也随之多起来。如会议费，1990年我区行政会议费支出277万元比1985年增长118%。

人头费的迅速增加更使财政难以承受。1990年我区行政事业单位比1985年净增36021人，按每人每年2000元计算，每年财政增加人头经费支出7204万元，比同年期财政收入增长额的2600万元高出4604万元。由于人员增长过快，人头费支出占了财政支出的绝大部分。1990年我区人头费支出14885.9万元，比1985年增长130%，相当于当年财政可用收入的79.9%。1990年全区7个县市有4个县市财政可用收入不能支付人头经费和定额包干的公务费。为了保工资保吃饭，有些县市不得不挪用专款。据不完全统计，1990年我区挤用专项资金吃饭667万元。某县挤掉肉食补贴后在社会上引起强烈反响，去年人大关于财政的90多起提案中，有一半以上是反映肉食补贴问题。

造成机构臃肿、人员膨胀有多种原因。一是编制失控。现在地、县级的编制，基本上是建立在行政命令和下达指标的基础上的，财政、编制部门处于被动地位，加上编制可以由行政转事业变通，使编制管理处于失控状态。1990年我区机构定编14409人，实有人数21453人超编7044人。事业单位亦是如此，如全区教育系统1990年末有教职员工34300人，根据1990年末在校学生数、班级数，按湖北省政府（79）110号文的配备口径计算，只能定编26911人，超编7388人。有的县市学生人数在减少，而教职工却在持续上升。二是分工过细，造成内部机构不断增加。1990年全区行政单位有内部机构3187个，是1985年的1.9倍。有庙就得住和尚，内部机构增加是导致人员膨胀的一个重要因素。三是政出多门。某些领导同志的讲话，上级业务部门的红头文件以及划拨业务费等，成为一些部门单位要编制要人员要经费的“尚方宝剑”。四是“三铁”未打破。行政事业单位虽然平均工资要低于企业，但由于收入有保障，岗位无风险，工作轻松，企业干部职工、大中专毕业生、退伍军人、待业人员等拉关系走后门千方百计往里钻。我区某市局机关现有人员120多人，比1985年翻了一番多，其中领导干部的子女亲属占一半以上，而且进得去出不来。五是因人设事，干部职数过多过滥。1990年我区7个县市副科级以上的干部6606人，比1985年净增2236人，平均每年增加447人。副科级以上的组织员、宣传员、政研员、检察员、审判员、侦察员、监察员、档案员应运而生。某县财办16名干部除一名司机外，其余都是正股级以上的干部，某县妇联7个干部中有6个是副科级以上的。由于官多兵少，要保证工作正常运转，必须增加人员。产生上述原因的根源归根结蒂在于经济体制改革不配套，政府管理职能未转变，工作关系未理顺，因此，精简机构人员也就很难从根本上取得进展。

机构臃肿，人员膨胀不仅造成行政经费增长过快，财政难以承受，而且人浮于事、效率低下，阻碍了经济和各项事业的发展。现在精简机构人员已是人心所向，势在必行，我们必须抓住这一机遇，把精简机构推到改革的洪流中去。精简机构裁减人员涉及方方面面，情况十分复杂，搞得不好会走回头路。在机构改革中，我们除了在认识上要解放思想，放下包袱，消除顾虑，大胆探索外，在具体操作上要谨慎行事，做到计划周密，措施得当，分步实施，循序渐进。

第一步：紧急刹车——冻结机构，堵住进口，疏通出口，坚决把机构人员膨胀的势头遏制住

1.冻结机构。要贯彻上级文件关于一律冻结机构人员编制的要求，采取强硬措施。对擅自进人的行政事业单位，除政府通报批评追究单位领导的责任外，财政部门要坚决顶住来自各方面的压力和说情风，从预算内外切断经费来源。

2.堵住进口。一是杜绝企业干部职工流入行政事业单位；二是调整大中专毕业生分配流向，把绝大部分毕业生输送到企业、基层；三是严禁计划外用工，四是国家要从严控制招生计划，要努力做到学校招生和社会需要相配套。

3.疏通出口。坚决裁减计划外用工、临时工。据统计，我区行政事业单位现有计划外用工、临时工12601人，如果全部清退，仅按年人均1000元计算，一年可节约开支1260万元。

4.对近期因改革需要新设的机构，其所需人员，乃至办公场所、办公用具，要从现有行政事业单位中调剂解决。

5.改革经费分配办法。经费分配要打破“按僧分粥”基数加因素的分配办法，走与单位工作性质、工作责任、工作实绩挂钩的路子。比如对医疗卫生单位，在预算经费总额不减的前提下，调整支出结构，逐步过渡到“吃饭靠自己，建设财政帮”的轨道上来。对教育系统实行经费支出与在校学生人数、教育效果挂钩。对有收入的事业单位，采取优惠政策，鼓励创收，然后逐步与财政脱钩。

第二步：全面消肿——转变政府职能，打破“三铁”按经济运行机制设置机构，把各级行政事业机构建设成为一支人员精干、办事效率高的队伍

1.彻底转变政府管理职能。精简机构并不是什么新鲜事，从1941年李鼎铭先生在陕甘宁边区向毛主席提出“精兵简政”建议起，精简机构问题就提上党和政府的议事日程。新中国成立后，各级机构承担的任务比以前复杂多了，扩编增员自在情理之中，但精简机构的精神却是党和国家一再强调的。问题是为什么机构越简越多，我认为，关键在于几十年来即使是改革开放以来政府管理职能还是老套套，没有从根本上进行转变。我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事。政府包揽一切的结果，必然导致上下对口，机构膨胀，人浮于事。政府职能不转变，精简机构只是一句空话。转变政府管理职能，就是要把企业自身应有的生产经营自主权归还给企业，让企业放开手脚搞活经营、提高效益，真正成为自主经营、自负盈亏的经济实体。企业只要履行应尽的义务，在不违反国家政策、法律法规的前提下所进行的经济活动政府不要干预。政府主要职责是通过运用分配、税收、利率、工资等经济杠杆、法律手段辅之以行政手段来进行宏观管理，保证国民经济稳定协调发展。政府职能由直接管理为主转变为间接调控为主后，管的事情自然少了。这样，就为精简机构人员从客观上扫除了障碍。

2.按照“保、合、撤、立”改革各级机构。“保”即保留现有机构中国民经济和社会发展所必需的机构，如政府办公室、公安局、监察局、教委等；“合”即将现有机构中性质、职能相近的进行合并，如将财政局、税务局、审计局合并为财税管理局。将农业局、土管局、林业局、特产局合并为农林管理局；“撤”即撤销那些与有计划商品经济运行机制不适应的机构；“立”即建立新机构，如建立经济行政管理局、事业发展局等承担新的职能以及被撤销机构的部分职能。

也许有人要问，改革后的机构能否适应经济和社会发展需要？精简后的人员怎么办？

对于前一问回答是肯定的，在此笔者不想赘述，仅举一例说明足矣。据报载，内蒙古自治区卓资县从1984年开始改革机构以来，到目前政府系统只有办公室、经济行政管理局、财政税务局、公安局、法制监督局六个机构。县委只设办公室、宣传部、组织部、工委四个部门，纪委单设。科局级以上的单位由37个精减为14个，行政机构人员由700多人减少到300人，减少一半多，空编204人，共有669人同财政脱钩。每年节约行政经费300万元。1989年全县行政费用支出仅为同等旗县行政支出的60%，而工农业生产持续增长。

致于机构精简后人员的出路问题，我们设想的出路是：行政事业单位裁减下来的人员，一部分调剂到需要充实力量的单位，一部分转入企业、基层，一部分转入服务性的经济实体，一部分自找门路，与财政脱钩。剩余人员实行内部待业制度，只发工资收入50%的待业金。对行政单位和无收入来源的事业单位待业金由财政负担，对有创收收入的事业单位的待业金视其创收水平由财政与单位比例负担。这种疏散、安置被精减人员的办法既能从总量上控制、减少行政经费支出，又切合实际，易于操作，在实际工作中完全行得通。

3.彻底打破“三铁”。铁交椅，铁饭碗、铁工资是附在行政事业单位身上的“顽症”。破“三铁”首先要搬掉铁交椅，减少单位领导干部职数，实行职权与职责挂钩，按照德、能、勤、绩对领导干部进行任期目标制考核，能者上庸者让。其次要打破铁饭碗，实行定岗定责定员。定岗就是根据机关内部各个工作岗位的性质、内容、责任合理确定岗位的职能、类别和任职资格。定责就是通过对岗位的职责、任务、权限、程序等标准的确定，建立健全相应的岗位责任制和考核办法。定员即按照因事设人的原则确定干部职数，把竞争机制引入机关，实行聘任制，对不称职者坚决辞退，干部能进能出，用危机感代替安全感。再次打破铁工资，彻底改变行政事业单位按工龄、资历分配工资的格局，改按岗位责任、级别、贡献大小确定报酬，确保能者多得，多劳多得。行政事业单位只有彻底打破“三铁”，才能从根本上扭转诸如“一杯茶一包烟，一张报纸看半天”，“一年干、二年看、三年串、四年打夜战（打麻将）”人浮于事、效率低下的局面，机关工作才能充满生机和活力。