时间:2020-05-05 作者:吴吟涛 谢传娟 芦明 南京市财政局
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摘要:
一、对现行预算管理体制利弊的分析
为适应各个经济区域的不同情况,我国现行的预算体制主要有:定额上解、总额分成,递增包干等六种形式。南京市实行的是收入递增包干的体制(1990年已经到期)。客观地说,这一体制在执行过程中是有其特定优势的:
1、递增包干体制是建立在适应经济体制改革需求基础上,为较好缓解财政、经济困难而实行的。它在分配上确保了中央在递增率以内的大部分既定财力来源,并且逐年有所增长。
2、提高了政策的透明度,增强了地方政府的责任感。由于实行超包全留,短包赔补,地方必须确保上交中央并在保证中央集中财力之后,通过增收来增加财力来源,从而最大限度的调动各级地方政府理财的积极性,以更重视、更扎实、更主动的态度开展财政工作。
3、有效地抑制了“投资饥饿症”,促使各级政府统筹考虑预算分配。包干后,地方新增的用于扩大再生产的投资几乎全改由地方自行承担,使得量财力而搞建设的原则得到充分贯彻。地方致力于总体调控和平衡,减少盲目的项目投资,提高了各级政府对投资效益的重视程度,以求用尽可能少的投入取得最大的产出。
4、实行基数递增,克服了过去收入环比的不合理性,使地方增收建之于...
一、对现行预算管理体制利弊的分析
为适应各个经济区域的不同情况,我国现行的预算体制主要有:定额上解、总额分成,递增包干等六种形式。南京市实行的是收入递增包干的体制(1990年已经到期)。客观地说,这一体制在执行过程中是有其特定优势的:
1、递增包干体制是建立在适应经济体制改革需求基础上,为较好缓解财政、经济困难而实行的。它在分配上确保了中央在递增率以内的大部分既定财力来源,并且逐年有所增长。
2、提高了政策的透明度,增强了地方政府的责任感。由于实行超包全留,短包赔补,地方必须确保上交中央并在保证中央集中财力之后,通过增收来增加财力来源,从而最大限度的调动各级地方政府理财的积极性,以更重视、更扎实、更主动的态度开展财政工作。
3、有效地抑制了“投资饥饿症”,促使各级政府统筹考虑预算分配。包干后,地方新增的用于扩大再生产的投资几乎全改由地方自行承担,使得量财力而搞建设的原则得到充分贯彻。地方致力于总体调控和平衡,减少盲目的项目投资,提高了各级政府对投资效益的重视程度,以求用尽可能少的投入取得最大的产出。
4、实行基数递增,克服了过去收入环比的不合理性,使地方增收建之于科学的计算基础之上。此外,也一定程度地避免了由于分成比例上的高低差异,造成中央、地方间不合理的利益挤占。
尽管递增包干体制有其优越的一面,但也存在着一些弊端:
1、由于受利益机制的刺激作用,一定程度地影响了横向经济联合和专业化大协作的发展,也不同程度地影响了一些改革的深入。如强化地方政府对企业经济工作的干预;影响建立统一的商品市场和公平合理的竞争;对资源的合理配置也产生负作用。
2、递增包干仍未解决好支出上的分配关系,摆脱不了只在收入分配上作文章的老路。事实上,支出的改革也应是预算体制改革的重要内容,必须细致地加以研究。如各款、项的支出范围、数额,都必须建之于科学的负担依据之上,以真正明确各级政府的事权。因为价格补贴、物价因素、企业经营机制、税前还贷、商业粮食外贸体制以及投资的规模、效益、压缩的程度等,都会影响预算,确切地说是支出分配格局的变化,直接或间接地在预算体制之外扩大支出。
3、对政府短期化经济行为有助长作用。地方政府在包干期内为了完成包干任务,增加财政收入,往往只注重企业的近期效益,对企业的后劲和长远发展考虑不够,致使财源枯竭。当然也有的地方政府担心体制包干到期后,新体制的收支基数都要进行调整,收入上去了,收入基数也上去了,从而鞭打快牛。因此很多地方量出为入,影响了增收积极性。
4、体制的严肃性、稳定性、科学性有待提高。主要表现在体制测算、换算、财力集中等计算依据不甚科学,具有较大偶然性,各种结算事项、办法、金额往往是人为制定和调整。并且,伴随各种经济政策,上面开口子,下面拿钱,借款集资时有发生。在专项资金管理方面,由于各部门掌握的专款较多,且主观臆断性较强,缺乏透明度,使地方政府难以掌握主动权。
二、对下一步预算体制形式的设想
我们认为,预算体制改革应将分税制作为一种方向和目标加以试行。因为这种体制划清了各税种及各项财政收入之间的管理、使用权,基本消除了各级之间彼此争利的现象;各级政府能在本级收入范围内安排支出,并通过局部调整经济政策、征收比例、税负水平、收支范围、项目等,达到调节财力来源和支出水平的目的。但是,就目前看,由于各级政府的事权尚未明确划分,价格体系不够健全,税制不合理,特别体现在地方税系上,还不具备按税种划分收入的条件;同时支出结构也不尽合理,支出基数中存在较多难以一时调整的不合理因素。所以,近期只宜做好向彻底分税制过渡的准备工作,如完善价格改革,健全税制尤其是地方税系,解决好流转税的转换和划分问题,加强税收立法等。
最近,中央提出了分税包干制的新设想。我们认为,这一设想是旨在通过税种划分和预算包干的适度结合,来改进和完善现行的财政体制,加速分税制进程。在目前的政治、经济形势下实行该体制是可行和必要的:
1、有利于更好地贯彻“统一领导,分级管理”和调动两个积极性的原则,建立合理的运行机制,理顺由于地方财政包干而造成的过强的地方利益关系。
2、有利于协调好中央和地方的财政分配关系,贯彻中央提高两个比重的精神,既适当集中财力,又照顾到地方的利益,主要是通过从今后的收入增量上增加分成数额,而对地方既得利益不作大的调整。
3、按税种来划分中央、地方的收入范围,可以改变现行包干体制的较为复杂性,提高透明度,促进体制的合理、科学、规范化。
但是,鉴于目前地方财政和中央一样困难,在具体操作过程中应充分考虑到各种复杂因素,以现行财政体制的分成办法为基础,按照不挤不占和在经济发展基础上风险共担利益共享的原则,合理选择方案。否则,如果集中程度掌握不适,就会严重挫伤地方的积极性,连“吃饭”都保不住。因此这一体制的设立既要考虑中央利益所在,也要兼顾地方利益的相对稳定性。
1.基数核定问题。在收入基数上,鉴于近年来收入起幅较大,单纯以某年为基数必定会造成不合理的利益挤占,对由于国家政策造成的收入范围变化要予以考虑。比如价格、工资、利率、税制以及其他重大经济措施等。在支出基数上,对一些特定地区、特定事项的支出应适度调整,对于处在相似政治、经济条件下的城市,财政支出水平应保持大致相当;作为省会城市和大军区所在地,需要负担中央、省、部队、大专院校等多项价格补贴的,中央在补助政策上应区别对待。
2、共享和固定收入的划分要注重科学性、可行性、合理性。根据不同地区的财力情况可作适当调整,不能将上升或下降的收入项目单纯划归某一级财政;对已作为地方全额留成的收入项目,仍可维持原办法,不列入包干范围,如城建税、排污费等。此外还需要考虑一些特殊因素及政治影响。
3、要注重缓解体制执行过程中补贴超负荷和不合理负担并存的矛盾。如南京市目前价格补贴(包括企业亏损补贴)已占到财政支出的42.3%,地方所增财力几乎全部被补贴吃掉了。我们认为国家对价格体制的改革要坚决,必须适当调整价格。比如对农副产品适当减小购销比差,是完全可能承受的;对一些近期内供大于求或供需矛盾不太突出的产品,适当放开价格也是可行的;对补贴数额和矛盾过大的,可以通过控制标准,科学、合理地核定供应数量,全部或比例地实行定额补贴;通过科学地计算,确定适宜的人均补贴水平,分级次负担等。否则在目前的补贴状况下,任何一种体制都将无济于事。
4、要注重协调好“条块”关系。预算体制的确立基本是以“块块”为主体的,但就目前看,“条条”的管理依然很严重且不尽合理,突出反映在专款上。各部门由于掌握的专款过多,且在年初不予上拨,降低了透明度,不便于地方统筹安排支出,削弱了自主权。而分税包干又不可能完全排除专款的存在。为此,对一些必不可少的专款除科学的核给之外,完全可以在各地安排预算之前就下达,而不必留待三、四季度再下,以尽可能地发挥资金效益,减少结转。
5、要加强宏观控制,注重配套改革。财政、税务、银行、计委、经委、物资、物价、外贸等有关部门在政策制定上要相互协调,避免执行中的矛盾,增强稳定性,在全国上下树立“一盘棋”的思想;在加速预算立法的同时,要进一步强化预算执法,扎扎实实地将预算体制改革推向深入。
综上所述,预算体制改革涉及到各方面的经济运行机制,需要综合分析,合理确立,从而探索出一条适合我国国情的办法,否则会对整个经济改革产生不利影响。
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