我国财政是否要退出经济建设领域，是否要变成单纯的吃饭财政，这是涉及到财政改革的一个带有方向性的问题。本文拟从以下几个方面对这一问题进行探讨。

一、社会主义财政是经济建设财政

在我国财政不仅需要从财力上保证国家行政、外交、国防以及教育、文化等各种事业的资金需要，而且还担负着为国民经济建设筹集资金和供应资金的重要职责，后者实际上就是国家财政的经济建设职能。为什么我国财政具有这一职能呢？从根本上来说，这是由社会主义经济的属性及由此决定的国家职能所决定的。在以私有制为基础的资本主义社会，经济运行依赖于市场竞争，经济活动通过价值规律和市场机制来自发地调节和校正，由此达到经济均衡。国家对经济活动较少加以干预，财政的活动范围受到限制，即只限于满足一般公共消费领域的开支，以维护国家机器的运转，而主要不参与经济建设投资。经济建设投资只是资本家个人的事，个别资本运动的总和构成了社会资本的运动。所以在资本主义经济条件下，国家财政基本上是吃饭财政。在以公有制为基础的社会主义社会，实行有计划的商品经济，客观上要求国民经济能够有计划按比例地发展，并保证资源配置和经济结构的最优化。如何做到这一点？一个重要的启动因素就是国家要责无旁贷地全面负责组织国民经济的运行，在重视运用价值规律和发挥市场调节作用的同时，运用行政、法律、经济等手段，实施对国民经济活动的宏观调节和控制。财政就是其中一个强有力的手段。在国家负责组织和调控经济活动的过程中，财政可以安排资金投资于国家鼓励发展的行业，支持国家的重大经济命脉建设，调节国民经济的主要比例关系，促进社会经济结构的合理化，促进整个国民经济的稳定协调发展。由此可见，在社会主义经济条件下，国家职能及其财政职能都大大地扩展了。

从我国多年来的社会主义实践来看，充分发挥国家财政筹集、供应、管理资金的职能作用，是对国民经济实行宏观计划调控的重要条件，是社会主义经济建设能够得以稳定协调发展的保证。如果削弱国家财政的职能作用，如果没有国家掌握的财力作保证，那么，有计划地进行重点经济建设就会成为一句空话，经济体制改革的许多重大政策措施就难以兑现；此外，妥善处理和调节部门之间、地区之间、国家、集体和个人之间的经济利益关系，特别是处理经济发达地区与老、少、边、贫地区的经济关系也不可能。实际资料表明，在我国整个财政支出中，经济建设投资占有相当的比重，它是财政资金分配的一项重要内容，对国民经济的发展具有非常重要的作用。在1950-1988年的近40年中，我国财政用于经济建设方面的支出达16000多亿元，占全部财政支出的50%以上，其中，国家财政用于基本建设的支出达10000多亿元，建成了5500多个大中型骨干项目。

综上，财政的经济建设职能是我国社会主义财政的一大特色，如果放弃了财政的经济建设职能，就等于背离了财政的社会主义发展方向。因此，在今后经济体制改革的总体设计和规划中，应该充分重视和强化国家财政的经济建设职能作用。

二、财政的经济建设职能是银行所不能代替的

财政和银行是负责社会资金运动和国民收入分配宏观调控的两个闸门，是国家对经济实施宏观调控的重要工具。由于财政资金和银行信贷资金性质不同，客观上要求财政和银行在为国家经济建设服务时，其资金的安排使用应该有所分工，各有侧重。财政分配不能挤占银行信贷资金分配，银行职能也不能代替财政职能。

财政资金是国家通过参与国民收入分配而集中的资金，资金的使用的主要特点是具有无偿性和长期性，银行资金是以吸收社会各种存款为其基本资金来源，资金的使用主要特点是具有有偿性和短期周转性，这种资金性质的差异，决定了财政和银行在资金使用方面，存在以下不同点：第一，遵循的原则不同。银行信贷分配，着重需要考虑微观经济效益，即对于有微观经济效益的项目，银行可予以贷款；反之，对于没有微观经济效益的项目，就不能贷款。这是保证贷款归还的前提，也是银行信贷资金能够不断循环周转的条件。财政资金分配则需要遵循国家的产业经济政策，把全局的宏观利益放在首位，把经济效益、社会效益、生态效益有机地结合起来，而不是单纯地考虑微观经济效益。对那些微观经济效益低，但社会效益大、生态效益好的经济建设项目，应该而且只有靠财政投资来解决。第二，支持的侧重点不同。银行信贷支持经济建设，侧重于满足企业一般流动资金的需要，以及用于企业技术改造项目的资金需求。财政投资侧重于国家急需发展和鼓励的大中型经济建设项目或重点产业，包括交通运输、邮电通信、江河治理、国土开发等基础性产业；农业、原材料工业、能源工业等瓶颈性产业；以及在经济发展中具有开发、引导、对未来经济发展具有决定性作用的先导性产业。第三，资金使用的方式不同。银行信贷资金的使用采用贷款的方式，即有偿使用。财政资金的使用可以根据不同的投资项目或投资对象，采用多种方式，如拨款、贷款、投资入股、贴息贷款等。

经济体制改革以来，国家与企业、中央与地方的利益关系发生了重大变化，整个社会财力分配格局也随之发生了变化，银行的存贷业务不断扩大，银行对国民经济的渗透力不断增强，对搞活经济和调控市场具有十分重要的作用。那么，在银行信贷资金增加、特别是在财政面临困难的情况下，今后经济建设的资金能否完全或主要依靠银行去筹集呢？不能。这是因为：第一，从银行总的情况来看，资金分配也是相当紧张的，国家不能靠银行增发货币来搞经济建设。近年来随着预算外资金和其它社会财力的增加，银行存款增长幅度很大，但另一方面，银行的贷款增长幅度更大。1984年以来，银行各项存款每年以1000-1200亿元的数额增加，而贷款每年以大约1500亿元的数额增加，存款不能满足贷款的需求，其差额只能靠发行货币来弥补。如1984年货币流通量较上年增长49%，1985、1986、1987年货币发行量又分别比上年增长24%、23%、19%。这种状况表明，银行也是相当困难的，如果靠增发货币、搞通货膨胀来发展经济，只能事与愿违，破坏经济的发展。第二，银行的任务已经十分繁重，不宜再给银行加重负担了。过去企业的流动资金由财政和银行两家供给，银行的压力较小；现在企业流动资金由银行统一归口管理，是银行信贷资金分配的一项基本任务，银行的压力增大。此外，银行近年来开始介入固定资产投资领域，其贷款范围进一步扩大。第三，由于银行受利益机制的驱使，其投资性贷款主要用在价高利大的加工工业方面，而国家急需发展的经济产业和国民经济重点建设仍然缺乏资金保障。这种情况表明，银行不能承担起为国家筹集全部建设资金的任务。银行的固定资产贷款，1987年比1980年增长了22倍，占银行各项贷款总额的比重由1980年的2.3%上升到1987年的14.3%，占全社会固定资产投资的比重由1980年的9.7%上升到1987年的36.6%。但这些贷款用于重点建设的，还不足银行全部固定资产贷款的10%。这一方面扩充了整个固定资产投资规模，加剧了国民经济结构性的矛盾；另一方面，造成了银行信贷资金分配比例严重失调，影响了银行向企业提供较为充裕和必要的流动资金贷款，从而影响企业供产销的正常进行和微观经济效益的提高。

总而言之，银行不能代替财政职能、承担起筹集全部建设资金的任务。今后在治理整顿和深化改革中，应当重塑一种财政、银行分配关系的新格局，这就是财政分配和银行信贷分配既要合理分工，各司其职，又要密切配合，互相支持。财政要通过调整分配结构，做到收支平衡，消灭赤字，减轻银行负担；银行也要调整信贷分配结构，在资金确有剩余时，可以购买财政专项建设债券。这是将银行的短期性资金转化为财政的长期性资金的一种重要方式，也是综合运用财政银行职能、支持国家经济建设的一种积极尝试。

三、财政资金供给能力不足，削弱了国家对经济的宏观调控能力

从理论上分析，财政职能是由国家职能决定的，财政资金分配规模应与政府承担的职责及其活动范围相适应。因此，要充分发挥财政的职能作用，就必须确保财政能够集中和掌握足够的财力。然而现实表明，财政的资金供给能力与政府承担的职责处于失衡状态，矛盾日益突出。矛盾的一端是，改革以来我国财政收入的增长幅度低于国民经济的增长幅度，财政收入占国民收入的比重呈递减趋势，从1979年的31.9%下降为1988年的19.2%，处于我国历史上的最低水平。矛盾的另一端是，由国家包揽一切的局面没有实质性的改观。农副产品价差补贴、企业亏损补贴、企业税前还贷，使财政背上了沉重的包袱。此外，城乡社会保障、居民福利待遇、安置就业人员，等等，都要财政拿出一定的财力予以支持。财政支出负担并未因收入规模的缩小而相应减轻，相反，支出规模越来越膨胀。

上述问题的存在，加剧了财政困难，使财政入不敷出，连年赤字，一直处于超负荷运行的状态，大大地削弱了财政对宏观经济的调控能力。近年来，国家一方面一再要求大力加强重点经济建设，而另一方面作为国家重点经济建设投资主渠道的预算内投资却逐渐下降。政府所承担的责任与其实际投资行为极不相称，国家的宏观经济调节缺乏必要的财力保障。因此，在今后的治理整顿及经济改革中，必须认真对待和切实解决这一问题。这是强化财政的建设职能和提高财政宏观调控能力的根本出路。解决这一矛盾也要从两方面着手：一方面要改革现行收入分配政策和加强税收征管，提高财政收入占国民收入的比重。从当今世界范围来看，在美国、联邦德国、法国、英国、加拿大等资本主义国家，财政的主要职能是维持政府的公共消费，财政收入占国民收入的比重基本保持在30-45%之间；在瑞典、丹麦、挪威、荷兰等高福利、高消费的国家，财政收入占国民收入的比重保持在50%以上：在苏联、东欧社会主义国家，财政收入占国民收入的比重一般在60%以上。我国仍属一个发展中国家，社会生产力发展水平和资金积累水平都是较低的，因此，财政参与国民收入分配的比例不可能太高。但为了发挥财政支持经济建设的职能，使国家建设资金在社会主义商品经济中起到导向作用，必须改变目前财政收入占国民收入比重过低的状况，有必要提高到25-30%。另一方面，要改变“由国家包下来”的做法，逐渐甩掉或减少那些可以让社会负担但目前仍由财政负担的支出，以保证国家能够集中财力扎扎实实地在经济建设中“办几件大事”。