随着经济体制改革和财政体制改革的不断深入,各级财政、企业、行政事业单位的预算外资金大量增加,全国预算外资金已从1979年的453亿元增加到1988年的2270亿元,增长了4倍。预算外资金的增长一方面反映了我国经济实力的增强,有利于调动地方和部门的积极性;另一方面,由于对这部分资金的管理还没有形成很完善的机制,预算外资金在分配和使用上也存在一定的弊端,1984年以来的基建规模失控,消费基金膨胀,主要就发生在预算外资金领域。所以,加强对预算外资金的审计监督,使其更好地为国民经济服务,是很必要的。由于各个部门预算外资金的特点不同,在进行审计监督时,应根据资金的不同特点,采取不同的审计方法。
一、对财政部门预算外资金的审计
财政部门的预算外资金主要是各项附加,如农业税附加、教育费附加、公用事业附加等。对这些资金主要是审查其附加费率是否按标准规定,如果附加费率定得过高,会给缴费单位增加负担;如果附加费率定得过低,会使地方财政资金过于分散,缴费单位得到额外好处,造成部门之间苦乐不均的现象。其次,要审查各项附加是否及时足额上缴财政,是否做到涓滴归公,基层单位有无截留挪用的现象。审计财政部门各项附加收入不仅要查其帐面上的数据,而且要深入到缴款单位,核对单位应缴数和财政入库数的差额,这样,可以督促财政部门加强这方面的征管力量,最大限度地减少财政预算外资金的遗漏。第三,还要审计各级财政是否有超越权限乱定附加项目的现象。各附加项目设置的权限在财政部,没有征得财政部同意自行设置附加项目是不合法的。
在支出使用上,要着重审查其是否坚持专款专用。财政部门的各项附加一般都有规定的专项用途,不能挪作它用,如农业税附加,一定要用于支援农业生产,发展农业事业方面;教育费附加,一定要用于中小学教育事业,弥补教育经费不足方面。鉴于个别地方已发生将农业税附加,教育费附加用于购买轿车,建楼堂馆所的情况,审计部门必须加强对支出专用性的审计。
此外,地方财政还有一些不属于附加的其他收入,这些收入一般都是地方政府根据具体情况自行确定的。对这些收入,主要是审查其确定收入的权限是否属于该级政府,是否与国家有关法律相抵触,如向企业征收的,要审查是否符合《企业法》的规定等。
二、对企业预算外资金的审计
企业预算外资金是由企业税前提留和税后留利而形成的各项专项基金,主要有生产发展基金、大修理基金、后备基金、福利基金、奖励基金等。从专用基金形成上看,企业留利增加的大部分是财政减税让利给予优惠政策的结果,所以在审计企业预算外资金收入时,要着重审查通过减税让利得到的好处是否符合各项财务制度的规定,是否存在企业擅自提高留利比例或财政部门超越权限减免税的现象。对企业通过其他途径扩大留利的收入,要审查其是否合法。从专用基金支出上看,尽管国家对企业留利规定了发展生产、福利和奖励的使用比例,但不少企业没有认真执行。从目前情况看,企业专用基金在支出上主要存在以下几方面的问题:(1)企业的更新改造基金,生产发展基金、新产品试制基金没有很好用到内涵扩大再生产上去,有相当部分被用到基本建设方面去了,以致一些企业设备陈旧、工艺落后、产品质量低劣的现象没有得到应有的改善。(2)有些企业乱摊成本费用、多提专用基金,想方设法挖国家肥自己。(3)福利基金严重超支,后备基金变成了浪费资金的“防空洞”。(4)建设周期长,资金周转慢,部分专用基金被原材料和未完工程占用,以致资金循环梗阻,生产受到严重影响。(5)由于抵制不住乱摊派乱收费的歪风,部分专用基金被社会摊派去了。针对这种情况,在审计监督专用基金时,要严格划清基本建设和技术改造的界限,属于基本建设的要坚决按基建程序办理,并按规定课以建筑税,利用税收杠杆引导企业走内涵扩大再生产的道路;要坚决剔除不按成本法规制度摊入成本的各项费用;要坚持各专项基金专款专用的性质,纠正相互挤占、挪用的错误做法,特别是要促使企业加强内部管理,尽可能减少福利基金占用生产资金的现象。对社会上的乱摊派、乱收费,审计部门要行使自己的职责,维护企业的合法利益,使得企业能够把有限的资金用于刀刃上。
三、对行政事业单位预算外资金的审计
行政事业单位的种类较多,国家对各种行政事业单位的预算管理方式是不同的。因此要针对各种行政事业单位预算外资金收支的不同特点采取不同的审计方法。
(1)全额预算管理的行政事业单位。这些单位的预算外资金主要是行政性的收费,如我们浙江省温州市规划局收取的城市建设配套费,蔬菜办公室收取的菜地费。这些收费的政策性很强,不仅直接牵涉到广大群众的切身利益,更重要的是会影响党的威望和国家的声誉,所以,对其收费依据、收费标准、使用范围要做重点审计。对收费依据不足,属于乱收费的要坚决取缔;对收费标准、使用范围定得不当的,也要坚决纠正。对于一些属于规费性质的收费,应要求单位按规定及时足额上缴财政,纳入预算内管理,并根据专款专用的原则,统一安排支出。决不能允许,收费单位截留,化为自有资金。
(2)差额预算管理单位。这些单位的预算外资金,大部分是生产性和经营性的收入,主要用于弥补财政拨款的不足。所以对这些单位的收费除审计其本身收入的合法性外,还要审计其收入对其本身开展业务活动的供给能力。对确已能做到经费自给的单位,审计部门应督促财政部门对其停止补助,这是对财政资金支出效益审计的一部分。
最后还要说明,对行政事业单位进行预算外资金审计时,一方面要协助财政部门督促行政事业单位将预算外资金参加“财政专户储存”;另一方面要审计财政部门对“财政专户储存”的预算外资金管理情况,包括审计这项资金支出的审批手续是否合法、合理,贷放是否符合紧缩信贷政策和产业政策等,