一、国营工交企业十年改革成果及存在的主要问题

经过十年改革，国家与企业分配关系发生了很大变化，国营工交企业活力大大增强，初步具备了自我改造，自我发展的能力。一是财务体制几经改革，企业留利不断增长。据决算资料统计，1979年全国国营工业生产企业留利39.7亿元，1988年达336.37亿元，比1979年增加7.5倍，平均每年递增26.8%；国营工业企业人均留利，1979年158.7元，1988年达997.73元，比1979年增加5.3倍，平均每年递增22.7%。二是实行特殊优惠政策，支持能源、交通、基础原材料工业的发展。针对能源、交通、基础原材料工业的实际情况，对统配煤矿，石油、石化、电力企业，铁道、港口、邮电、民航等交通运输企业，以及有色金属和八大钢铁企业，先后分别实行了各种优惠政策，有力地促进了这些重点行业、企业的发展。三是提高固定资产折旧率，加快了企业更新改造的步伐。1985年国务院重新发布了国营企业固定资产折旧试行条例，1987年在国营工业中全面实施。从决算统计资料看，全国国营工业企业1979年平均折旧率为4.1%，1988年为5.3%，1988年折旧基金提取额为311.8亿元，比1979年增加2.2倍，由于折旧率提高，1988年多提折旧基金70多亿元。四是国营企业基建和技改借款实行税前归还，扩大了企业技术改造资金的来源。据统计，1985年企业税前还贷77.8亿元，1988年增加到187.57亿元，增加了1.41倍，平均每年递增34.1%。同时税前还贷提取的“两金”，也由1985年的9.9亿元增加到1988年的19.4亿元，增长96%，平均每年递增25.1%。五是企业提取技术开发费，促进了企业技术进步。为了支持技术开发和新产品研制，从1987年起，国家对144户重点纺织机械和纺织器材企业实行按销售额2%提取新产品开发基金，对电子四个行业（集成电路、电子计算机、软件、程控交换机）实行按最多不超过10%提取研究开发费等优惠政策，从1988年起，对承包企业实行开发新产品5万元以下的仪器装置购置费进成本和对技术开发任务较重的企业可以从销售收入中提取1%的技术开发费等优惠政策。这一系列优惠政策的实施，有力地促进了企业技术进步。

国营工交企业十年改革取得了很大成绩，但也存在着许多问题，其中有些还相当严重，如果不及时解决，对国民经济的长期稳定发展会产生严重影响。存在的主要问题是：

（一）国家对企业的财务约束太软。十年改革所形成的国家与企业的分配关系，没有明确规定国家与企业在利润分配中的数量界限，只是简单地提出国家得大头，企业得中头。1987年开始推行的企业承包经营责任制确定了“包死基数，确保上交，超收多留，欠收自补”的原则，但在实际执行中又往往是包盈不包亏，使国家与企业的分配关系很不规范。同时在制度外又开了许多减税让利的口子。据统计，1980年到承包前的1987年，仅对国营工交企业减税让利就达978亿元，占同期国内财政收入的8.1%。企业实行承包后，减税和让基数的状况仍十分严重。因此，导致国家所得在企业实现利润中的比重迅速下降。1979年预算内国营工业企业实现利润国家所得为93%，1985年下降到49.5%，1988年又下降到29.1%，影响了国家财政收入。

（二）在给企业更多利益的同时，忽视了对企业经济行为的引导。表现在三个方面：1.放松了政治思想工作，忽视了精神鼓励，片面强调了物质刺激。2.没有建立一套强有力的对付消费膨胀的机制，使企业留利的分配向消费倾斜，再加上“工效挂钩”办法存在多方面的问题，使企业消费基金过快增长。据典型调查，工资在成本中的比重，1987年已接近10%，如果加上构成劳动力实际成本的福利保险费用，已超过15%。消费基金的过快增长已成为影响企业经济效益的重要原因。3.放松了对企业成本的控制。这几年企业成本逐年超支，超支幅度越来越大，1988年已达15.5%。这固然与原材料涨价有很大关系，但放松了成本管理，乱挤乱摊成本也是一个重要原因。

（三）没有形成真正公平的竞争环境，企业苦乐不均严重。这表现在三个方面：第一，无论是第二步利改税还是承包经营责任制，都以基数考核法来决定利益分割，难免造成行业之间、企业之间的苦乐不均。第二，对增长利润的分配，没有公正、正确地剔除企业因资金占用、技术装备程度、地理位置、自然资源等不同而产生的级差收入，从而模糊了不同企业之间的实际经营成果、主观努力和经济效益差别。目前企业人均装备固定资产数量最大与最小相差几十倍，企业获利的能力显然有很大差别。第三，价格体系和价格管理不合理，也影响了企业的公平竞争。目前主要是能源价格偏低，引起能源生产收入大幅度下降，能源生产萎缩。

（四）财源结构不合理。主要表现为财政收入过于集中在生产领域，而非生产领域所占比重不大；从所有制结构来看，又大多集中在国营企业，特别是国营大中型工业企业。此外，一个不容忽视的变化是，改革以来集体企业和乡镇企业发展迅速，流通领域也有大量潜力。因此，如果不改变目前这种比较单一的财源结构，是难以保证财政收入稳定增长的。

二、进一步做好国营工交企业财务改革的设想

党的十三届四中全会指出：“继续搞好治理整顿，更好地坚持改革开放，促进经济持续、稳定、协调地发展。”根据党的十三届四中全会的精神，今后一段时期国营工交企业财务工作要继续贯彻治理、整顿和深化改革的方针，以提高经济效益为中心，进一步完善企业经营机制，增强国家宏观调控能力；清理整顿现行制度，强化财务管理；扭转上交财政收入下降的趋势，保证财政收入的稳定增长。为此，进一步做好国营工交企业财务改革的设想是：

（一）理顺国家和企业的分配关系，全面推行税利分流、税后承包。为了理顺国家和企业的分配关系，实现两权分离，促进企业经营机制和行为的合理化，在下阶段工交企业财务改革中，对所有企业应实行税利分流、税后承包办法，对企业实现利润先按35%征收所得税，税后利润根据国家产业政策，考虑企业的合理留利，确定不同形式的承包办法。这样，一方面可以保证企业上交财政收入的基数不低于“七五”时期，今后企业实现利润的增长部分国家最少可以得到35%，从而扭转“七五”期间企业利润增加，上交财政收入减少的局面；另一方面财政可以通过调整所得税和税后承包办法，贯彻国家产业政策和经济目标，增强国家对经济的调控能力。

（二）强化企业借款的财务约束机制，实行税后归还基建和技措借款。税前还贷办法实际上是由国家财政承担投资风险和大部分还贷义务，企业没有还贷筹资的压力，贷得越多，税负越轻，严重影响了财政收入的增长。税前还贷开始实行时企业改造资金比较缺乏，现在情况已发生了很大变化，企业折旧基金不上交，留利比例也相当高，企业一年提取的折旧基金和留利达600多亿元。在这种情况下仍继续实行税前还贷，很容易促成企业“技改靠借款、留利发奖金、折旧搞福利”的倾向，加剧固定资产投资失控和消费基金膨胀，助长片面追求投资，不顾资金使用效益的弊端。因此，我们建议要逐步取消税前还贷办法。

1.取消税前还贷提取职工福利基金和奖励基金的办法。税前还贷提取“两金”，贷款项目失败对企业利益没有影响；反之，成功增加了利润，企业留利也可增加。企业拿双份好处，是一项“锦上添花”的多余政策，应尽快取消。

2.取消税前还贷办法后，企业新借的贷款一律要用企业折旧基金和留利归还。折旧基金和企业留利之和，是借款时企业和银行要考虑的企业偿债能力。对个别国家需扶持发展的行业，可在税后承包时从税后利润中核定一定的还贷比例。

3.对“七五”期间的老贷款，应坚持首先用企业折旧基金和留利归还的原则。对技改任务重，还款能力差，国家需要支持的企业，可以在核定税后承包方案时，参照“七五”期间用利润还款的基数在承包利润中核定还贷比例。对国家没有下达改造计划的企业，在老贷款没有还完前不准再借新贷款。

（三）对“七五”期间实行的一些特殊优惠政策进行清理整顿，改变过去通过减税让利解决企业基建和技术改造资金不足的办法。今后除个别行业执行原政策外，其它行业和企业要改变办法，先上交35%的所得税，税后利润根据国家产业政策和改造规划确定承包办法。

（四）要进一步搞活大中型企业。大中型企业在国民经济中占有极为重要的地位，既是国家指令性计划和国家财政收入的主要承担者，又是发展社会生产力和技术进步的骨干力量。十一届三中全会以来，为搞活大中型企业，国家采取了一系列政策和措施，创造了较好的外部条件。但由于历史的欠帐，不少企业程度不同地存在着技术装备落后，产品质量差，物质消耗高等问题，潜力没有充分挖掘出来。今后工交企业财务工作要把重点继续放在搞活大中型企业方面。搞活大中型企业，应改变过去税率低一些，承包办法上优惠一些的旧观念，应着重于为大中型企业创造公平合理的经营环境和外部条件，要在资金、物资分配和产品价格等各方面做文章，让大中型企业在同等条件下去竞争，去发展。

（五）逐步调整能源、交通企业产品价格，改变中央用补贴亏损的办法来办能源基础工业的状况。今明两年中央石油、煤炭企业亏损补贴仍将大量增加，电力、铁道企业资金利润率已降到历史最低水平。用大量补贴亏损的办法来发展能源基础工业，加剧了中央财政的困难。为减轻中央财政负担，建议对石油、煤炭，今后几年继续实行亏损包干，新增加的亏损靠小步提高价格来解决，以后逐步使煤、油价格基本理顺，做到石油、煤炭企业有一定的利润。石化和电力企业，由于煤炭、石油提价受到影响，也应实行高来高去的政策，适当提高产品价格。对电力、铁道企业的产品价格参照全国企业资金平均利润率制定，差距太大时要通过提高产品价格来提高企业资金利润率。

（六）统一财务管理制度，统一企业税负，为企业建立公平竞争的经营环境。现在不同类型的企业税负相差悬殊，集体所有制企业的税负低于全民所有制企业，流通领域的税负低于生产企业，预算外企业的税负低于预算内企业财务管理制度也是全民严于集体，预算内严于预算外。这样造成的结果是加剧了苦乐不均。1988年人均留利，预算内工业企业为953.6元，地方物资企业为4352元，预算外从事流通的公司为6062元。为了给企业建立公平竞争的经营环境，我们建议，在下一步改革中对全民、集体、预算内、预算外工业的财务，财政部要统一管理起来，统一财务制度，统一税负。

（七）加强对消费基金的控制。由于“七五”时期尚未培育出抑制消费膨胀的机制，只是简单地下放分配权力，导致消费基金的持续膨胀。在当前宏观失控局面未扭转之前，为了巩固已有的改革成果，并为进一步改革创造条件，在“七五”末期和“八五”初期，对消费基金加强行政管理约束是必要的，但为从根本上解决消费膨胀问题，还应着重抓好以下几个方面的工作：

1.强化对消费分配的约束。今后一段时间需要通过完善税收体制，更好地发挥财政部门的职能作用，加强经济法规的建设，以强化对消费分配的约束。“八五”期间国家可对企业实行工资基金总量控制，并由各级政府实行分级管理。中央政府只确定与企业劳动生产率增长相适应的工资总额增长幅度，减少中央政府对企业具体工资标准的直接干预，让企业有权在核定的工资总量中自主决定工资分配档次。

2、把国民收入初次分配和再分配职能分开，解决好效率与公平的矛盾。初次分配主要解决效率问题，再分配主要解决公平问题。要逐步把就业制度和福利、保障制度分开，前者属于初次分配，后者属于再分配。可以考虑在强化工资基金总量行政控制的同时，进行以建立行业保障为核心，以现有福利享受的“暗补，改明补为主要内容的改革”福利保障与就业制度分开改革，创造劳动力合理流动的条件。

3.逐步利用市场竞争机制来制约绝对和相对工资水平控制消费膨胀的一个重要方面是增加劳动者选择职业的机会，利用市场竞争机制来制约工资水平。当然，这是一项十分复杂的改革，需要在充分研究职工心理承受能力的前提下审慎地进行。

（八）严格成本管理，进一步提高企业经济效益。近年来乱挤乱摊成本现象严重，每年财务大检查都有几十亿元的违纪金额。为此，我们建议由财政部门成立会计事务所，由会计事务所负责对企业进行财务报表审核，并承担法律责任。财政部门每年抽查一部分，对弄虚作假，违反财政纪律的依法严肃处理。与此同时，要帮助企业建立健全内部经济责任制，搞好内部核算，推广科学管理，深入开展群众性的“双增双节”运动，努力提高产品质量，降低消耗，节约费用，把企业经济效益提高到一个新水平。

（九）强化财政职能，增强财政对宏观经济的调控能力。今后一个时期应逐步理顺财政体制和财政同有关经济部门的关系。税收立法权和减免权应收归财政，税务局应为执行单位。国有资产管理局代表国家管理国有资产，搞好国有资产注册工作，保证国家财产完整无损，国营工交企业经营权归企业，收益分配权归财政。对基本建设投资财政要积极参与，保证资金用在国家急需发展的行业上。

（十）加强思想政治工作，坚持和发扬艰苦奋斗、勤俭建国的优良传统。十年来，我国经济改革的成绩是举世瞩目的。但由于忽视了艰苦奋斗、勤俭建国的教育，日子稍微好一点，就提倡高消费，于是多方面的浪费现象滋生和蔓延，浪费了大量的国家资财。因此，在今后的企业财务工作中，首先要在坚持四项基本原则的前提下，加强思想政治工作，认真落实邓小平同志最近关于“艰苦奋斗是我们的传统，艰苦朴素的教育今后要抓，一直抓六十至七十年。我们的国家越发展，越要抓艰苦创业”的指示，具体落实到工交企业，就是要把产品质量搞上去，把物资消耗降下来；就是要提倡精打细算，反对铺张浪费；就是要把社会集团购买力压下来，节减管理费支出。特别是在目前国家财政相当困难的情况下，更要改变那种在建设和生活上竞相攀比和支出失控的做法。其次，要执行物质奖励和精神鼓励相结合的原则，反对“一切向钱看”，所有国营工交企业职工都要为国家分忧，为搞好治理、整顿做出贡献。再次，要加强法制建设，抓紧制定反浪费、反腐败的行政法规，做到有法可依，严肃财经纪律。对于违反法纪的一定要严肃处理，决不能心慈手软，姑息养奸。