自1983年党中央、国务院作出“随着乡政府的建立,应当建立乡一级财政”的决定以来,我国乡(镇)一级财政已经普遍建立起来。目前,全国已有90%以上的乡(镇)建立了一级财政,配备乡(镇)财政干部18万多人。各地的实践表明,乡(镇)财政虽然全面铺开的时间不长,但是已经显示出它的强大的生命力,在农村建设中发挥了重要作用:完善了乡(镇)政权的职能,加强了农村基层政权建设;调动了乡镇政府当家理财的积极性;促进了农村各项经济事业发展;强化了财政监督管理。
目前,在进一步完善乡(镇)财政管理体制中,建立健全乡(镇)一级国库是一个重要问题。各级国家金库是同级财政的总出纳机关,是各级财政预算执行工作的重要组成部分。乡(镇)财政的建立,使乡镇从县级所属的一级经费单位预算变成了有收有支、收支挂钩的一级财政总预算,相应地,就需要有一个乡(镇)财政的总出纳机关负责办理乡(镇)财政收入的划解等项业务。这个总出纳机关就是乡(镇)一级国库。目前.我国大多数乡(镇)财政没有建立起一级国库,而从某种意义上说,没有一级国库的乡(镇)财政不能算作是健全的一级财政。因为:(一)没有一级国库,乡(镇)财政平时的收入就要全部上解县,财政支出仍需由县逐笔下拨。财权在下面,“钱匣子”在上面,这样,名为划分收支、分灶吃饭,实际上还是收支两条线的大锅饭,在很大程度上影响了乡(镇)理财的积极性。(二)没有一级国库,乡(镇)财政收入的进度情况无人综合统计报告;乡(镇)对划归自身的财政收入“看不见、摸不着”;在财力安排上是县拨多少,花多少,很难全面、及时、准确地掌握乡(镇)预算收支执行情况,严重削弱了乡(镇)预算管理和监督的职能。(三)没有一级金库,乡(镇)财政预算执行中的资金调度只能采取“收支两条线”的办法,财政收支常年上交下拨,资金往返旅行,严重影响了财政资金的使用效益,也增加了银行的工作量。由此可见,建立乡(镇)一级国库,是完善和提高乡(镇)财政管理的必要条件,是乡(镇)财政建设必不可少的重要措施。
我国现有近6万个乡(镇)一级财政机构,由于各地经济发展不平衡,乡(镇)财政收支的范围有大有小,工作基础、管理水平差异也很大,而且银行农村基层网点分布不匀,基层税务机构又主要按经济区划设置。因此,建立乡(镇)一级国库的工作量很大,困难也很多,财政、银行、税务、人事等部门应协调配合共同努力。建立乡(镇)一级国库总的指导思想应当是,因地制宜.不搞一刀切。乡(镇)一级国库业务以解决“就地分帐”为主要目的,手续尽量简化。下面,就建立乡(镇)金库的几个主要问题谈谈我的初步构想。
第一,乡(镇)一级国库的设置形式,一般可采取下述三种基本形式。(一)由基层银行就地办理,这是一种主要形式。一般可委托农业银行基层营业所兼办,乡(镇)所在地没有农行营业所的,也可以委托条件较好的信用社代办,但由于多数信用社尚不具备代办国库业务的条件,所以不宜过多委托代办。(二)由县支库代办乡(镇)国库业务,实行收支划分、留解定期反馈法。即县支库定期(如五天或一旬)将属于乡(镇)的财政收入按财政体制划回乡(镇)财政。(三)委托基层税务所办理。工商税收是乡(镇)财政的主要收入来源,所以,税务所直接掌握各乡(镇)的预算收入执行情况。因此可委托基层税务所对所征收的工商税收按照财政体制进行分成留解,以解决“就地分帐”问题。
第二,乡(镇)一级国库的主要业务和核算方法。(一)乡(镇)一级国库只宜办理按财政体制划归为乡(镇)的固定收入和县乡两级分成收入的收纳、划分和报解业务,按隶属关系属于中央、省、地市级的各项收入仍按《国家金库条例》实施细则规定,由县支库以下的“经收处”办理。(二)乡(镇)一级国库的核算手续应尽量简便,预算收入可不搞明细帐,乡(镇)预算收入统计可以税务部门的报表为主,以提高效率,利于建库工作的开展。
第三,现行银行借贷体制规定,财政性存款统一做为人民银行的信贷资金,由其无息运用,但对主要承担乡(镇)国库业务的农业银行来说,其权责利没有统一,这在一定程度上影响了专业银行协同建立乡(镇)一级国库的积极性。建议将乡(镇)一级国库的财政性存款划归基层专业银行(经办国库业务的专业银行),作为其信贷资金的一个来源。另外,由于增加银行业务而增加的银行经费,乡(镇)财政可以补助一些,并采取措施,逐步纳入银行的正常经费统一核算。
第四,目前一些地区正在进行乡(镇)一级国库的试点工作,各地应在总结经验的基础上逐步扩大试点面。在建库过程中,各级领导和有关部门要加强对这一工作的指导,合理选点,建立健全各项规章制度,并深入基层调查,发现问题及时解决。