国有土地作为国家的一种宝贵资源,几十年来,一直实行无偿划拨、无偿使用的管理制度。这种管理制度使得我国有限的土地资源得不到合理有效的利用。近几年,随着我国经济改革的深入,我国已在立法中明确规定国家依法实行国有土地有偿使用制度。目前,一些城市已开始了国有土地批租、收取土地使用费等方面的试点。我国有关部门也正在研究制定国有土地有偿使用的管理办法。这些工作的进行,对促进我国土地资源的合理利用和开发将起着积极的作用,也是我国土地使用制度的一项重大改革。在土地使用制度的改革中,必然会涉及一些财政问题,本文就国有土地使用制度中的若干财政问题谈几点看法。
一、国有土地使用制度改革与财政的关系。国有土地使用制度改革,是我国经济体制改革的一个组成部分。在过去传统的计划经济体制下,我国国有土地和房产一样,实行“供给制”。这种对国有土地的无偿使用,不仅使用地单位不计经济效益,好地劣用,大地小用,占而不用,造成土地资源的严重浪费;也使用地单位不讲社会效益,滥施滥用土地,造成自然环境的破坏。随着有计划商品经济的逐步发展,旧的国有土地管理体制已不适应经济发展的需要。外资的引进,外商投资企业的发展,使我国国有土地资源不可能由外商无偿使用;城市房地产业的发展,在事实上也使土地使用权由无价变成了有价。在这种情况下,有必要将土地使用权的“供给制”改为“购买制”或“租赁制”。国有土地使用制度改革的核心内容是,将国有土地的无偿使用改为有偿使用,它的途径是通过国家收取土地使用费和有关税来实现。这项改革既是一个管理问题,也是一个经济问题。
国有土地使用制度改革和财政的关系极为密切。因为随着土地有偿使用制度的建立和发展,必然引起社会财力分配关系的变化。这项改革搞得好,能够促进各种财力的合理分配和开辟新的财源,增加财政收入;搞得不好,会搅乱各种财力分配关系,缩小财源,减少财政收入,增加财政困难。因而财政部门必须积极参与这项改革,及时研究改革中的问题,并制定相应的财政政策,积极推动这项改革的顺利进行。
二、目前我国征收的土地使用费和城镇土地使用税的性质。现在我国对外商投资企业使用国有土地已收取土地使用费(含批租土地收取的租金),对国内单位和个人使用城镇土地也开征了土地使用税。有的同志据此认为,土地使用费和土地使用税都是国有土地有偿使用的形式。这种看法失之偏颇。我们认为,土地使用费和土地使用税虽然都是对土地使用者征收的,但它们有着质的区别。
土地使用费,是国家以土地所有者身份,向土地使用者索取的一种补偿,具有租金性质。即是国家将土地的使用权在一定期限内出租给使用者,使用者须按年或一次性将租金支付给国家,可以认为土地使用费是国有土地有偿使用的主要表现形式。
去年七月国务院发布的《城镇土地使用税暂行条例》中规定对使用城镇土地的单位和个人征收的土地使用税,不是土地有偿使用的表现形式。这是因为,首先,它不仅对使用城镇国有土地者征收,同时也对使用城镇集体所有土地者征收,国家在这里是以税收管理者身份出现的,而不是以所有者身份出现的;其次,土地使用税征收的标准很低,远远不足以对土地所有者进行补偿。因而,我国现行城镇土地使用税,是国家为了合理利用城镇土地资源,调节土地级差收入,提高土地使用效益,用经济手段加强城镇土地管理,以管理者身份收取的带有行为税性质的收入。
综上所述,可以看出,土地使用费和土地使用税的性质是不相同的。前者反映的是土地所有者和土地使用者之间出租与承租的关系,是所有权与使用权分离的表现形式;后者反映的是国家和城镇土地使用者之间管理与被管理的关系,是国家职能的表现。
三、国有土地使用制度改革中财政的对策。随着国有土地使用制度由无偿向有偿的转变、过渡,出现了许多新情况新问题,急需财政部门运用国家分配手段进行调节。目前财政部门对此还没有引起足够的重视,更没有及时采取相应的对策,致使各地做法五花八门,大量应收上来的财政收入流失。面对这一情况,财政部门应尽快研究自己的对策,运用财政税收的经济手段进行有效的调控,组织财政收入,加强管理。我们认为,当前财政部门对国有土地有偿使用应采取以下对策:
(一)对正常使用国有土地者和进行房地产经营者采取有区别的政策。
——土地使用税。由于这是国家以管理者身份收取的税收,收取此税的目的不仅在于财政意义,更重要的是国家运用税收手段控制对土地资源的不合理使用,因而,土地使用税既可以向使用国有土地者征收,也可以向使用集体土地者征收;既可以在城镇征收,也可以在乡村征收;既可以向外商投资企业和外国人征收,也可以向国内企业,单位和个人征收。
——土地使用费。因为这是国家以土地所有者身份收取的租金性质的收入,是国家行使所有权的体现,所以只能从使用国有土地者那里收取。
——土地增值税。对从事房地产经营者,要开征土地增值税。房地产经营是一种商业行为,国家对从事这种商业行为的企业同从事其他商业行为的企业一样,要征收各税。除此之外,从事房地产经营者,一般都会从土地自然增值中获取超额收益,这种超额收益并不是经营者通过对土地加工生产、付出劳动获得的,而是因为国家政策的变化,以及对土地需求的增加等因素,使得土地使用价格自然上涨产生的收益。从理论上讲,这种土地的自然增值收益,应该收归国家。因而,国家应通过开征土地增值税,将土地的涨价收益拿回来。
(二)加强对税、费收入的管理。国有土地由无偿使用转为有偿使用,必然涉及到各方面的分配关系,这首先要冲击现行的国家和企业的分配关系,中央和地方的分配关系。为了平稳地实现过渡,减少对现行财政体制和财政收入的冲击,土地使用税、土地使用费及土地增值税等,都应由国家财政统一管理。土地使用税和土地增值税应全部列入财政预算,土地使用费收入的大部分也要列入财政预算。考虑到土地使用价值和需求状况各地差异很大,具体的土地使用费标准要在国家原则规定下由各地制定,征收管理也需要各地政府和有关部门配合。为了调动地方征收的积极性,土地使用费收入的一部分可留给地方。