党的十三届三中全会确定,治理经济环境、整顿经济秩序是今明两年改革和建设的重点。加强法制建设,不仅是治理整顿的重要保证,而且是发展社会主义有计划商品经济的内在要求。围绕着建立社会主义商品经济新秩序来加强法制建设,任务是繁重的,内容也是多方面的。其中,加强财政法制建设,就是一个十分重要而且是必不可少的方面。这是因为:第一,社会主义法制作为一个大系统,是由若干个子系统组成的,每个子系统都在各自特定的领域内发挥着不同的作用,互相之间难以替代,缺一不可。财政法制也不例外。第二,财政是国家实现其职能的重要工具,只有通过加强财政法制,建立良好的财政秩序,才能保障国家职能的顺利实现。否则,财政秩序紊乱,国家机器也就难以正常运转。第三,财政作为国家宏观调控的基本手段之一,其调控的范围不仅包括社会生产、交换、分配和消费各个领域,而且涉及参加社会政治经济活动的一切主体。加强财政法制建设,保证财政调控作用的发挥,对于建立社会主义商品经济新秩序是至关重要的。因此,在治理经济环境、整顿经济秩序的过程中,必须十分重视和切实加强财政法制建设。
在治理整顿中加强财政法制建设,首先必须按照建立社会主义商品经济新秩序的要求完善财政立法。
党的十一届三中全会以来,我国的财政立法工作取得了重大进展,有力地推动了经济体制改革和对外开放的顺利进行,促进了国民经济的健康发展。但是,毋庸置疑,目前的财政立法还远远不能适应建立社会主义商品经济新秩序的要求,主要表现在:第一,井然的财政秩序是商品经济新秩序的重要组成部分,而建立井然的财政秩序必须有一部完备的《预算法》,但我国目前预算方面的基本法规仍是1951年政务院发布的《预算决算暂行条例》,显然,已经不能适应建立新的财政秩序的需要。第二,治理整顿必须同加强和改善新旧体制转换时期的宏观调控结合起来,而我国目前财政宏观调控的法律保障机制却很不完善,财政对宏观经济的调控作用不断弱化。第三,全民所有制企业作为社会主义商品生产者和经营者,应当同其他企业一样接受商品经济法则的检验,为此就必须理顺国有资产所有者与经营者之间的关系。虽然《全民所有制工业企业法》对企业的基本权利和义务已作出了规定,但这些基本权利和义务尚未进一步的具体化。第四,建立社会主义商品经济新秩序,要求每个社会组织特别是企业都要建立财务自我约束机制,而现行财政立法却难以促使企业财务约束机制的形成。
根据上述情况,在治理整顿中加强财政立法,一方面,要制定一批为建立社会主义商品经济新秩序所必需的财政法规。如要尽快制定《预算法》,硬化预算约束,为抑制资金需求、压缩财政支出提供法律保障,促进社会总需求与总供给的平衡;要抓紧制定《国有资产管理条例》、《产权转让条例》和《资产评估办法》,使所有权与经营权的分离进一步具体化、规范化,为全民所有制企业进行商品经济活动提供一套完整的行为规则,以促进社会主义市场机制的形成和完善。另一方面,要按照治理、整顿和建立社会主义商品经济新秩序的要求,完善现行的财政法规。要改革现行的税收法律制度和承包经营责任制度,完善国家与企业分配关系的法律调节手段,适当集中财力,增加有效供给,增强国家财政的宏观调控能力;要改变目前预算外资金管理办法不规范、不具体、法律约束力不强的状况,制定一个既能从宏观上管住管好,又能在微观上用好用活的《预算外资金管理条例》,促进企业财务自我约束机制的形成,防止投资规模和消费基金的膨胀。在此基础上,还要根据我国的实际情况,建立起一个具有中国特色的、适应社会主义商品经济发展要求的财政法规体系,真正做到以法治财、依法理财。
在治理整顿中加强财政法制建设的另一个重点,是要强化对财政法规执行情况的监督检查。
这几年我国制定的财政法规很多,可以说大部分财政活动都能达到有法可依。现在的问题是,有法不依、执法不严的现象十分普遍,违法行为得不到严肃追究的情况比较严重,财税机关的执法人员执法犯法的案件也时有发生。例如,近几年来国家发布的有关控制社会集团购买力的法规和法规性文件不下十余个,可是社会集团消费非但没有得到有效控制,反而在不断膨胀。这不仅扩大了市场供需矛盾,推动了物价上涨,而且助长了社会的奢侈浪费之风,成为妨碍和困扰经济发展的一个突出问题。又如,我国目前的税收法规可谓比较健全,但是偷税、漏税的现象却非常普遍,抗税乃至殴打税务干部、冲击税务机关的案件不断发生,擅自越权减免税的情况也没有得到彻底纠正。据税收财务大检查反映,有程度不同的各种违纪问题的企业和单位,在某些地方竟达50%左右,至于个体工商户偷税、漏税、抗税的比例就更高了。所有这些,都成为“污染”经济环境、扰乱经济秩序的重要因素。
列宁曾经指出:“法令之所以重要,不在于是不是写在纸上,而在于由谁在执行。”因为对于统治阶级来说,制定法律的目的并不在于法律本身,而在于用法律来规范人们的行为,调整一定的社会关系,从而使体现在法律中的统治阶级的意志在社会生活中得以实现。如果法律不能被执行,那么法律便会成为一纸空文。财政法规也是如此。加强财政立法,目的就在于通过制定和运用财政法规筹集和分配资金,以保障国家职能的实现;通过财政法规体现党和国家的方针政策,对宏观经济进行调控,保障和促进国民经济的健康发展。而要实现这个目的,同样不可忽视财政法规的执行运用。因为法规的建立不等于法规的运用,有法可依不等于有法必依。如果我们对目前财政领域内存在的一些有法不依、执法不严、违法不究的问题不采取切实有效的措施加以解决,任其泛滥,财政法规的作用就不能充分发挥,财政立法的目的也就不能完全达到。
近几年来,虽然通过开展税收、财务大检查,加强了对财政法规执行情况的监督检查,但问题并未得到了很好的解决。为了打击财政领域内的各种违法行为,保证财政法规的顺利施行,在治理整顿过程中,必须进一步强化财政法规执行情况的监督检查。除了要继续深入开展一年一次的税收、财务大检查外,还要重视开展日常的财政法规执行情况的监督检查工作,把监督检查工作经常化、制度化。一方面,要通过制定《财政法规监督检查办法》,明确规定监督检查的任务、监督检查的程序和方法以及对违法行为的处理等,把财政法规执行情况的监督检查工作纳入法律管理的轨道。另一方面,要在各级财政机关建立健全专门的法制机构,把监督检查工作落到实处。这方面,有关部门和地方的做法值得借鉴。在治理整顿过程中,各地财政机关要从本地区的实际情况出发,采取积极可行的措施,加强财政法制工作,以保证财政法规的顺利施行。
赵紫阳同志在党的十三届三中全会所作的报告中明确指出:“治理经济环境和整顿经济秩序是长期要注意的大问题。”加强财政法制建设也不是一蹴而就的事情。我们要按照党的十三大关于“一手抓建设和改革,一手抓法制”的精神,把加强财政法制建设贯穿于改革和建设的全过程,为建立社会主义商品经济新秩序服务,为建设具有中国特色的社会主义而努力。