时间:2020-05-06 作者:姜其温 张成志
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摘要:
党的十三届三中全会确定了治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革的方针,为今后两年我国的经济发展和改革指明了方向。我们应当抓紧这个有利时机,认真研究和探讨如何搞好财政本身的治理和整顿以及如何继续深化财政改革的问题。
一、当前财政上的突出矛盾和产生的根源
财政工作如何进行治理和整顿呢?首先要把财政上的主要问题和产生的根源搞清楚。当前,财政上的突出矛盾是资金总需求大于总供给,而且矛盾日益尖锐,原因是多方面的,但从财政本身来说,以下几个问题影响最大:
一是财政收入占国民收入的比例偏低。建国以来,我国财政收入占国民收入的比例曾经达到过33%,这个比例偏高。以后逐渐降低,1979年下降为31.9%,1988年下降为19.3%,现在的这个比例明显地偏低,很难满足各方面日益增长的资金需要,必须适当提高。根据建国以来三十多年的经验,财政收入占国民收入的比例提高到28—30%左右比较恰当。
二是财政资金过于分散,主要表现在近年来预算外资金迅猛增长。1978年,全国预算外资金只有347亿元,1986年上升到1737亿元,1987年增加到2028.8亿元,9年增长了4.84倍,而同期预算内财政收入只增长1.09倍。江苏省1978年预算外资金只有14...
党的十三届三中全会确定了治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革的方针,为今后两年我国的经济发展和改革指明了方向。我们应当抓紧这个有利时机,认真研究和探讨如何搞好财政本身的治理和整顿以及如何继续深化财政改革的问题。
一、当前财政上的突出矛盾和产生的根源
财政工作如何进行治理和整顿呢?首先要把财政上的主要问题和产生的根源搞清楚。当前,财政上的突出矛盾是资金总需求大于总供给,而且矛盾日益尖锐,原因是多方面的,但从财政本身来说,以下几个问题影响最大:
一是财政收入占国民收入的比例偏低。建国以来,我国财政收入占国民收入的比例曾经达到过33%,这个比例偏高。以后逐渐降低,1979年下降为31.9%,1988年下降为19.3%,现在的这个比例明显地偏低,很难满足各方面日益增长的资金需要,必须适当提高。根据建国以来三十多年的经验,财政收入占国民收入的比例提高到28—30%左右比较恰当。
二是财政资金过于分散,主要表现在近年来预算外资金迅猛增长。1978年,全国预算外资金只有347亿元,1986年上升到1737亿元,1987年增加到2028.8亿元,9年增长了4.84倍,而同期预算内财政收入只增长1.09倍。江苏省1978年预算外资金只有14.7亿元,1987年增加到88.5亿元,9年增长了5.02倍,占预算内收入的比例也由24.06%上升到82.6%,1987年预算外资金约为当年地方分成财力的2倍。十一届三中全会以来实行改革、开放,下放权力,对企业扩权让利,使企业增强了活力,使基层单位有了一定的财力,这对促进生产建设和事业的发展,起了积极作用,因而是必要的。同时也应看到,预算外资金增长过猛,一方面使国家的财力过于分散,不利于集中财力保证重点建设;另一方面,由于改革的措施不配套,宏观调控机制没有及时建立,而企业、事业内部也缺少自我约束的有效机制,因而有相当一部分资金使用不当,效益不高,甚至出现了不少挥霍浪费的现象,助长了铺张浪费之风,冲击了国家计划,这也是基本建设规模失控和消费基金增长过快的一个重要原因。
三是财政支出包揽过多。几年来的不断改革,财政统收的局面已经打破,而统支的局面依然如故,甚至有所发展。不但统支的项目越来越多,而且数额有增无减,给财政造成的压力越来越大,突出表现在各类财政补贴逐年大幅度上升,包袱越来越重。
四是财经纪律松弛。目前法制还不够健全,人们的法制观念还很淡薄,有法不依,有章不循,有令不行,有禁不止,偷税漏税现象比较普遍,越权减税免税、乱开减收增支口子、挤占截留国家收入的情况比较严重。在最近几年开展的全国税收、财务、物价大检查中,每年查出的违纪金额都在数十亿元以上,一个省也有几亿元。大量流失的财政资金,有的到了单位的小金库,成为请客送礼、挥霍浪费的资金来源;有的用于乱发奖金实物,成为消费基金失控、推动物价上涨的重要原因之一。
五是财政的职能作用发挥不够,财政的宏观调控能力削弱。例如,在建设银行、保险公司从财政部门划出以后,对基本建设投资的分配和管理,对保险结余资金的使用和管理,财政基本上不再参与,难以发挥监督作用。国营企业职工待业保险基金和退休养老基金由劳动部门统筹,对这两笔由预算内转为预算外的大项资金的使用和管理,财政也无法实施调控。在企业流动资金、能源交通基金、面广量大的预算外资金的管理等方面,同样如此。这样的财政实际上已经成为主要是管工资和事业费的财政,即通常所说的“吃饭财政”了。这样的财政是不可能充分发挥宏观调控作用的。
二、对解决当前财政问题的建议
解决当前财政问题,需要下决心认真进行治理和整顿,通过治理和整顿,要达到三个目的:一是压缩过高的资金总需求;二是增加资金有效供给,即增加财政收入;三是治理财政收支管理上的某些混乱现象。为此,必须采取一些果断的措施,作出重大的决策。
(一)对若干政策要作必要的调整和改革。在这方面,迫切需要研究解决的问题很多,首先要尽快把税前还贷改为税后还贷。在过去的一段时间里,税前还贷的政策曾经发挥过积极作用,但发展到今天已经是弊大利小了。因为税前还贷,企业可以照提“两金”,所以,不管利息高低,不管投产后效益大小,企业都敢用贷款扩大固定资产投资规模。同样,因为有税前还贷这个财政担保,银行不管企业有无还贷能力,都敢放贷。实行税前还贷政策,实际上银行和企业都不承担什么风险,致使以税还贷的金额逐年大幅度上升,成为基建规模失控的一个重要原因。现在,对税前还贷的做法非下决心改革不可了,即使降低一些所得税税率也可以。对过去的贷款,眼前可以区别不同情况,属于生产性项目的,仍按老办法归还;属于楼堂馆所等非生产项目的,一律改为税后归还。
其次,是一些税收政策需要作适当的调整。目前,全国出现了历史上罕见的工业用盐供大于求,而食用盐供应非常紧张的局面。这种极不正常现象,除去生产和计划安排方面的原因外,从税收政策上也要进行研究。目前食用盐盐税相当于工业用盐盐税的十倍,盐场卖工业用盐好处明显地大于卖食用盐,这也是食用盐供不应求的基本原因。对此,我们认为,可以取消对工业用盐的低税政策,实行同价同税的政策。对于农业税应改为征收实物,按当年综合平均价向收购部门结算。这样在适当增加财政收入的同时也就减少了因提高粮油合同收购价所需的财政支出。另外还应当根据产业政策、市场变化情况和宏观调控的需要,及时对产品税、增值税、营业税的税率作必要的调整,充分发挥税收的杠杆作用。减税免税也应当有所控制,除对新产品外,其余产品一般不再减免产品税。对福利工厂和校办工厂只能减征所得税,一般不再减免产品税。
再次,注意解决好其它方面的改革问题。对国营企业的承包,应在降低所得税税率以后,改为税后承包。要整顿各类价差补贴,控制其过快增长,逐步减少财政负担。对粮油、食品、煤炭、蔬菜等补贴,要加强管理,特别要采取有效措施,促使企业建立内部责任制,增强自我约束能力。要加强预算外资金管理,搞好专户储存,有的也可以抵顶一部分支出,以减少财政开支。要鼓励有收入的事业单位努力创收,逐步减少一部分由财政开支的项目。对有固定收入的事业单位,要积极推进企业化管理办法,加强经济核算,实行以收抵支,提高事业单位的自我发展能力。
(二)进一步完善和改革财政体制。财政体制改革的目标,是要既有利于促进商品经济的发展,又有利于保证国家收入和调动地方的积极性。在具体模式上,可以采用划分税种的办法。划分税种的办法,在很多发达的资本主义国家都是行之有效的(当然也存在着某些弊端),但我国还缺少这方面的经验,需要从本国的国情出发,遵循以下几条原则进行探索。第一,税种的划分必须同经济体制改革和政治体制改革相适应并配套进行,使事权和财权大体上统一起来;第二,税种的划分,必须兼顾中央和地方利益,既要保证中央能够集中一定的财力,保证全国重点建设和宏观调控的需要;又能调动起地方组织收入、当家理财的积极性,使地方收入和中央收入同步增长;第三,税种的划分,要有利于收入的管理,数额大又比较集中的税种如海关、铁路、油田等部门的收入,应划归中央管理,一些数额较小又比较分散的税种,以划归地方管理为宜。
分税制的实行,不可能一步到位,而是一个逐步发展的过程,要在现行财政体制的基础上,逐步推进。划分税种,必须在收入有较大增长的基础上进行。从地方来说,现在的财政基本上属于吃饭财政,既无划分的必要,也无划分的可能。为此,要积极研究扩大财源的新措施。同时,要考虑建立一种新的机制,以利于克服地方主义和本位主义。这也是实行划分税种的必要条件。今后,新的税种出台,就要同时确定税种的划分:适合中央管理的税种,就全部或大部分划给中央管理;适合地方管理的税种,就划给地方管理。这样经过五年十年的过程,一个划分税种的财政体制的新格局就基本上形成了。
(三)积极开拓新的理财领域,加快从供给型财政向经营型财政的转变,增辟新的财源,增加资金有效供给。地方财政要用好用活财政间歇资金,通过财政信用,为改善生产资料的供应和搞活市场流通服务,并增加财政收入。运用世界银行贷款,是筹集建设资金的好形式。该项贷款还款时间一般在15年以上,用得好,可以周转若干次,效益可以提高好多倍,在支持经济和事业发展的同时,增加财政收入。为了有效地控制集团消费,并把一部分消费基金转为建设基金,可对一部分高档耐用消费品征收附加费。此外,建议开征个人所得税,开始时税率可以低一些,发展下去,将来有可能是一项重要的收入来源,如同目前发达国家那样。更重要的是,可以促使公民逐步树立依法纳税的观念,对加强法制建设,也有促进作用。
(四)加强征收管理,严肃财税纪律,抓紧组织收入。要坚持依法征税,特别是像征收难度较大的建筑税、奖金税、耕地占用税等,要坚决排除各种干扰,努力做到基本收齐。这些收入抓紧了,既有利于控制固定资产投资规模和消费基金的过快增长,也有利于增加财政收入。现在对减免税的控制失之偏宽,漏洞很大,应当认真进行清理整顿,从严控制减税免税。在税前还贷的规定改变之前,要严格控制税前还贷。要适当扩大税务部门征收管理的权限,把该收的税都收起来。
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