为适应经济体制改革的需要，深化文教行政财务改革，从财务管理上理顺国家预算同事业单位、行政机关的经费分配关系，促进责、权、利的结合，提高资金使用效益和财务管理水平，更好地完成各项事业计划和工作任务，财政部于今年5月27日重新制订颁发了《文教科学卫生事业单位、行政机关“预算包干”办法》（以下简称《办法》）。《办法》分预算包干的范围、级次、主要方式以及经费的核定、使用和管理。现把该《办法》产生的背景和主要特点作一简要介绍。

党的十一届三中全会以来，文教行政财务改革首先在改革预算管理形式上展开。1979年，配合财政体制改革，财政部颁发了《文教科学卫生事业单位、行政机关“预算包干”试行办法》（以下简称《试行办法》），规定从1980年起，在文教科学卫生事业单位和行政机关全面试行预算包干办法，这是文教行政财务改革的一个重要步骤。这一改革实行几年来，对改变统收统支的财务管理模式，扭转国家统得过多、过死的状况，调动单位和职工当家理财的积极性，防止年终突击花钱，提高资金使用效益，起了一定的积极作用。实践表明：对文教科学卫生事业单位、行政机关实行预算包干办法，是贯彻增收节支精神、提高资金使用效益、搞活事业、促进各项事业发展、保证行政工作任务完成的一种行之有效的好形式。但《试行办法》在执行中也遇到了一些问题，需要研究改进。一是随着经济体制改革、事业体制改革的发展，事业单位在面向社会、面向经济建设、开放搞活的新形势下，各单位业务活动的不同特点更加明显地表现出来。在这种情况下，再用一种包干模式去套用，既不利于加强财务管理和预算包干办法的实施，也不利于事业本身的发展。另一方面，《试行办法》仍是以“基数加发展”这一资金分配方式为基础的，由于短时期内全面铺开，许多基础性的工作还没跟上，缺乏科学的定额管理，包干基数不尽合理，因此，程度不同地存在着“苦乐不均”、“包而不干、”“鞭打快牛”等问题。随着事业单位放开搞活和行政机关定员定额工作的开展；随着把责、权、利三者的统一关系引入事业行政财务管理，这些问题就显得更加突出。为把文教行政财务改革引向深入，根据试行中出现的问题和情况的变化，财政部对原《试行办法》进行了修订。修订后的《办法》其主要特点是：

一、采取多种方式，变单一包干为分类包干。按照分类管理的原则，改进和完善预算包干办法，是新《办法》的一个基本特点。文教科学卫生事业单位点多面广、类型多样，财务关系上，既有有支无收（或少量零星收入）的单位，又有有收有支的单位，有的收入比较稳定，并具有合理组织收入的潜力，有的经费全部或基本上依靠财政拨款。为此，在现行“全额预算管理”、“差额预算管理”的基础上，根据各单位业务活动和财务关系的不同特点，该《办法》规定了四种预算包干形式，并具体规定了每一种包干形式的对象和内容。这样就从预算管理形式上，既保证了由事业性质所要求的社会效果，又考虑到了各单位业务性质和经济收益上的差异，使预算包干办法具有更大的适应性、灵活性和活力。

二、明确了包干范围。文教科学卫生事业单位和行政机关的预算经费一般分为两部分，即正常经费和专项资金。这两部分资金的特点和使用方式不同，管理办法也不同，而且由于各单位业务性质、对象、规模和人员结构不一样，对专项资金的需求也不尽相同。为了使预算包干办法能建立在科学、合理、机会均等的基础上，能真正反映各单位完成事业计划、工作任务、增收节支和资金使用的实际情况，有利于防止挤占专项资金，加强对专项资金的管理，《办法》明确规定预算包干的范围为正常经费，而各种专项资金与离、退休人员经费不列入包干范围，对各种专项资金实行追踪反馈责任制，其办法另外制订。

三、建立预算包干级次。预算包干级次是反映以预算管理级次为基础的不同层次的包干形式，是根据改革开放的新形势，适应财政体制和事业体制改革而建立的。其主要内容是：按照预算管理级次，将预算包干分为单位预算包干和部门预算包干。各级文教科学卫生事业单位、行政机关普遍实行单位预算包干，对其中人员编制管理和财务管理健全，综合定额较为完善的一级预算单位，也可以实行部门预算包干。部门预算包干是指根据主管部门所属各单位的不同情况和综合定额核定正常经费的部门总额包干，财政部门根据核定的包干基数，按照规定的包干形式拨出经费，包干部门在保证完成事业计划、工作任务，保证财产物资完好并逐步增加的条件下，自主安排、使用包干经费。这就使具备实行部门预算包干条件的部门，具有更大的资金使用自主权，使经费安排更好地同各部门的事业发展相联系，以缓解事权与财权的矛盾。但实行部门预算包干是有其前提条件的，在执行中必须严格按照规定的条件办，它同样要以单位预算包干为基础。因此，单位预算包干是预算包干办法的基本形式。

四、加强定员定额管理，合理确定包干基数。包干基数是否合理，关系到预算包干办法能否正确贯彻落实并发挥应有的效力。因此，修订后的《办法》突出强调了要科学合理地核定包干基数，明确规定：“包干基数原则上按定员定额核定”，这是完善预算包干办法的重要环节，也是文教行政财务改革面临的艰巨任务。通过实行定员定额管理，将预算经费的核定同事业效果、工作任务直接挂起钩来，就使预算包干办法建立在科学、合理的定额管理基础上，从而改变过去按人头或按“基数增长法”分配经费所带来的预算供给制的弊病，防止出现包而不干等问题。但定员定额管理，尤其是定额管理，又是一项涉及面广、技术性强的工作，因此《办法》又规定在核定定额时，要考虑到事业发展需要和财力可能这二个方面，按照科学、合理、节俭、高效的原则逐步加以完善。