为解决“三农”问题、夯实全面建成小康社会之基，我国出台了一系列强农惠农富农政策。这些政策的实施，对于促进我国粮食产量连年增产、农业综合生产能力明显改善、农民收入持续增长、农村面貌日益改观以及保持国民经济稳定发展发挥了重要作用。然而，随着近年来我国经济社会的发展和转变经济发展方式的推进，现行以“多予”和“少取”为重点的强农惠农富农政策的弊端和不足日益显现，亟待进行调整和完善。

第一，现行强农富农惠农政策会在一定程度上抑制涉农主体干事创业的积极性。出于具备一定的推行条件和易于取得成效等考虑，现行扶持政策特别是“多予”政策主要扶持专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业等新型农业经营主体。普通的农业生产经营者或普通农户得到的扶持较少或者根本得不到以“项目”方式给予的扶持，因而其鲜有干事创业的积极性。至于专业大户、家庭农场、农民专业合作社等新型主体，由于政府的“给予”相对容易获得，而且往往又是“锦上添花”式的，因而时间一长，其“生产性努力”就会被“分配性努力”所取代，干事创业的积极性不但会下降，而且还会诱发设租和寻租等违法活动。

第二，支农资金的流失时有发生。现行强农惠农富农政策绝大多数为国家财政给予涉农主体一定的补贴、补助、奖励或支持。由于信息不对称、对政策的实施缺乏有效的监管或监管的成本太高、相关的体制机制不配套，以及普通农户的组织化程度不高、维权意识差，加之乡村政权在某种程度上被少数人把持或被当地大户甚或进入农地的企业所“俘获”，因而现行政策在执行中不可避免地导致所拨付的财政支农资金被骗取、套取、挤占、挪用甚至贪污。

第三，随着政策的密集出台，一些政策之间不可避免地出现了相互交叉、重叠甚至对立。由于出自不同部门的政策（如“土地治理”政策和“土地整治”政策），对实质上相同的经济活动采取了明显有别甚至截然不同的做法。为推动专业大户、家庭农场、农民专业合作社等新型主体的发展，一些地方政府违背农户意愿，强迫农户转出承包地，人为“垒大户”，已引起农户的不满。受扶持的新型农业经营主体，一方面有相当部分有名无实，流于形式，却在大肆享受政策的好处；另一方面，有相当部分仍主要是利用自然资源进行掠夺性生产，不仅带动效应低或根本没有带动效应，相反，其发展越快对当地自然资源的耗损和地力破坏越是严重。在某种程度上对农民形成的是“挤出效应”而不是“示范效应”，是代替农民而不是带动农民发展现代农业，因而广大农民对现行政策的支持已显现下降趋势。

农业的基础性、公共性和风险性决定了政府对其进行支持的客观必然性。从我国农业现代化进程和农村千差万别的现状、农业生产经营的客观必然性和国际社会指导和扶持“三农”的经验来看，未来强农惠农富农政策应重在“放活”上下功夫，将政府直接针对农业生产经营的补贴、补助、扶持和管制降到最低，让市场在农业资源配置中发挥决定性作用，赋予农民更多的自主权和自由权，充分调动广大农民自主创新创业增收的积极性。前期的“少取”和“多予”已经为农“减负”和“松绑”，“放活”才是指导和扶持“三农”发展的根本。特别是在当前大力推进供给侧结构性改革的大背景下，加快培育农业农村发展新动能，需要构筑发展机会公平、享受服务均等和成果普惠的农业发展新体制，需要激发广大农民群众创新、创业、创造活力，因而适时实施“放活”无疑更具适应性和有效性。为此，要在以下几个方面着力并构筑起相应的政策 体系：

第一，厘清政府与市场的边界，是“放活”的前提。凡是涉农主体能够自主经营和自律管理的领域，政府均应当退出；取消各种非“绿箱”性质的价格补贴和价格限制，把价格放开，让农民根据价格和自身利益比较自主进行决策和生产经营安排。与此同时，政府主要发挥公共服务、政策引导和对事关农业农村发展全局的、影响农业农村发展未来的、属于打基础性质的重大涉农事项进行支持和保护。

第二，完善确保市场发挥决定性作用的有关制度和政策安排，是“放活”的基础。明确农民产权，盘活农民的土地财产；深化户籍改革，消除对劳动者的强制和束缚，推动劳动力、资本和技术等要素在城乡之间自由流动和交易；对工商企业长时间和大面积租赁农户承包地进行应有限制，遏制强势者利用非对称的优势来牟利和破坏公平竞争；提高农民的组织化程度，推进乡村民主管理和村民自治，使广大农民享有更多的话语权；取消准入门槛，构筑重组平台，为新进入者进入农业和退出农业提供便利。

第三，政府切实履行好应尽的支持和监管职责，是支撑“放活”所必备的条件。加大对农业基础设施、农村公共设施、农业科研与技术推广、农产品质量检测、农业结构调整、环境保护、农业市场信息服务体系建设的财政投入，特别是要切实加大对农村教育、培训和医疗保健等的投入，着力提高农民的综合素质；完善财政、税收、信贷等支持政策，发挥好财政资金的示范、引领和“四两拨千斤”作用，发挥好金融满足“三农”资金需求的主渠道作用；对农业灾害进行救助，帮助农民防范和抵御风险；营造开放和友善的经济环境，对农民自主创业及其开创性行为给予鼓励和培养。

第四，改革对涉农主体尤其是新型农业经营主体的扶持方式，是当前实施“放活”的突破口。统筹整合各类支农资金，所有支农资金支持尽可能采取贴息、先建后补、以奖代补等方式；同时，要明确所应达到的目标，做好相应的绩效评价或评估，对不达标者或违规者予以责任追究。重点支持适度规模经营的家庭农场（牧场）和规范化运营的农民合作社。享受政策支持的新型农业经营主体必须是有实力的、带动能力强的与普通农户结成稳定利益联结机制的经营主体，而且其应主要从事高标准农田建设、农业结构调整、生态维护和农产品产地初加工等受众面广、具有一定公益性的基础性的农业生产经营活动。

【本文为作者主持的国家社科基金项目“培育新型农业经营主体背景下财税支农政策体系重构研究”的阶段性成果。】

责任编辑 李艳芝