我国已进入工业化后期，按照经济发展规律和国际经验，在我国经济结构性改革和产业升级的大背景下，绿色发展将逐步成为经济发展的新动力。随着基础设施的不断完善和政策可优惠空间的缩小，各级地方政府间的竞争焦点将逐步转向技术创新、改善生态环境质量等方面。如果能通过制度规定来影响竞争规则，积极引导改变地方政府竞争的发展方向，将会极大地挖掘地方生态治理潜能，提升生态环境治理水平。 

地方政府竞争给生态环境带来一系列负面影响

1994年分税制改革以后，地方政府独立预算、自收自支、自求平衡，逐渐实现了中央政府与地方政府之间税种、税权、税管的划分，实现了财政“分灶吃饭”。在“地方税”及“中央——地方共享税”的激励机制下，地方政府具有强烈的意愿提升本地吸引力，通过发展本地经济、扩大税基来增加税收收入，进而提升地方政府提供公共产品的能力，从而依此逻辑形成本地发展的良性循环。其行之有效的方法就是积极提供更完善的基础设施、更高比例的财税优惠和更高效率的行政审批，以此增强地方竞争力，吸引国内外资本、劳动力、技术等生产要素，推动本地经济发展。同时，由于中央政府仍掌握着包括政策、资源、税收等方面大量的优惠权，地方政府如果能向中央政府争取到某些优惠政策和特殊待遇，就能为地方经济的发展创造重要机遇。因此，谋取中央政府提供的优惠政策、争取有利的政策环境成为地方政府竞争的重要内容。虽然分权制度与地方政府竞争模式为我国经济的高速发展做出了贡献，但是地方政府竞争也给生态环境带来一系列负面影响，地方政府或忽视环境保护，或过度利用自然资源和生态环境，甚至放纵高污染企业破坏环境。 

直观上来看，地方政府竞争以政绩考核为标准，而以往的政绩考核未将生态成本、生态建设成果纳入其中。同时地方政府竞争缺乏有力的约束机制，在行政决策体制、决策程序、责任追究制度等方面缺乏法律制约。在这样的竞争体系下，一些地方政府追逐经济利益和社会利益，缺乏治理生态环境的动力。 

从更深层次而言，地方政府缺乏治理生态环境的动力与地方政府竞争条件下生态治理的外溢效应和“污染避难所”效应密切相关。生态治理的外溢效应是由生态治理的本质所决定的，即将生态环境作为公共物品向公众提供的过程。地方政府通过执行严格的环保标准、加大违法排污的处罚力度、投资建设环保设施等方式治理本地环境，就是为老百姓提供了人人可以享用的公共物品——良好的生态环境。然而，由于公共物品具有消费的非排他性和非竞争性，其提供常常伴随着“搭便车”行为，生态治理也不例外。本地的生态治理成果跨越了地区之间的行政分界而外溢，使得邻近地区也能免费享受到清洁的蓝天和河流所带来的好处，这种现象就是生态治理的外溢效应。为了在地方政府竞争中胜出，地方政府坐等“邻居”提供生态治理“产品”而自身怠于行动是最“理性”的，而这无疑会导致“三个和尚没水喝”的情形。与此同时，在地方政府对资本的恶性竞争中，生态治理无疑会削弱本地的相对竞争力，从而产生“污染避难所”效应。如果本地执行更加严格的环保标准，便极有可能导致污染企业迁移到附近环保标准相对较低的地区，且由于迁移地区环保标准更低，企业可以更肆无忌惮地排放污染。那么站在区域和全国的角度看，单独一个地市的严格环境政策反而加重了污染总量。地方政府治理生态环境不仅需要动力，也需要能力。而当前中央与地方的生态环境事权与财权不匹配，也会导致生态环境治理效果欠佳。 

如何引导地方政府竞争保证生态治理

在地方政府竞争模式下，地方政府缺乏治理生态环境的动力和能力。如果可以扭转外溢效应和“污染避难所”效应，恰当地通过一系列激励相容的制度安排，调整地方政府治理环境的动机，同时提升地方政府治理环境的能力，就能引导其竞相提供更好的生态环境。 

首先，要提高地方政府治理环境的收益支出比，促使生态治理成果成为地方政府的竞争优势。要将对地方政府治理环境成效的评价与该地投资环境、上级财政转移支付、地方政府债务贷款等因素挂钩。在投资环境方面，将生态环境指标纳入投资环境评价体系，引导投资者形成关注生态环境的正确态度，促使形成生态环境对本地获取财政和资本的支持效应，从而将生态环境提升到与基础设施建设、政府办事效率等地方政府竞争重点同等的位置上。在财政转移支付方面，明确划分中央政府与地方政府之间的生态环境事权财权，规定区域内的生态环境问题由地方治理，跨区域的问题由中央统筹各有关地方政府进行治理，保证事权与财权相对应。 

其次，要改革政绩考核制度和竞争约束机制，推进地方政府竞争向生态转向。以往以GDP为主的地方政府考核体系主要集中在生产总值增长率、税收上缴量、吸引外商投资额等指标上，使得地方政府和官员对考核体系外的事务较少主动关心，加上决策体制、决策程序等不完善，使得地方政府和官员的意志成为地区经济社会发展的决定性力量，所以发展地方经济的同时常常以牺牲环境质量为代价。要进一步将公众和环保组织的意见纳入考核范围，增加生态环境类问题的信访数量、环保社会组织发展状况、环境信息公开程度等硬性指标，同时建立健全地方政府生态治理决策体制、决策程序、责任追究制度等方面的法律法规，激励地方官员更加重视本地生态环境治理工作。 

第三，要在相关区域内执行统一的环保标准来避免污染避难所效应。建立区域联防联控制度，统筹协调区域内各行政区的具体情况，采取统一的环保标准，创新地方政府间的区域性污染物排放权交易制度。建立地方政府间环境治理互评监督制度，抑制和防止恶意降低本地环保标准执行力度来吸引投资的行为，引导地方政府间生态环境治理的竞争从“趋劣竞争”向“趋优竞争”转化。推进主体功能区建设，根据区域核心功能构建环境规制与政绩考核制度，同时考虑不同区域的生态环境承载力，因地制宜地制定区域发展规划和环境保护政策。 

责任编辑 雷艳