强化财政监督刻不容缓

中共辽宁省委常委，常务副省长 郭廷标

当前我国财经法律法规建设还不尽完善，违反财经法纪的现象还较为普遍，财政支出结构调整步伐明显迟缓，社会保障资金需求尚未得到充分保证，财政状况难以保证省政府完成年度经济工作任务的财力需求，财政管理还没有真正转到调控宏观经济运行、规范社会经济行为、加强监督职能上来。因此，强化财政监督已刻不容缓。

深化财政改革迫切需要强化财政监督。财政监督是国家对市场经济进行宏观调控和经济监督的重要手段，在社会主义监督体系中占有重要位置。但是，长期以来，在财政管理工作中重分配、轻监督，重收入、轻支出，重外监、轻内监的现象还比较普遍，导致财政支出约束不严，资金使用效益不高，铺张浪费现象严重。这种职能错位，严重影响了财政体制效应的发挥，因此，亟待加快财政改革步伐，强化财政监督，对市场经济进行引导、规范和约束。具体地说，就是要通过强化财政监督职能严格对财政收、支以及市场主体经济活动的监督，规范财政秩序、维护公平竞争，确保全省各项经济政策的贯彻落实和经济工作的有序进行。

经济发展迫切需要强化财政监督。社会主义市场经济的不断发展，需要一个良好的经济环境和经济秩序作为保障。各级财政部门在充分运用政策导向放大财政功能、直接促进经济发展的同时，要进一步转变观念，不断拓宽财政监督范围，将财政监督拓展到涵盖财政收支、财经政策法规执行的各个方面。通过对各种税收、非税收入征收的监督检查，防止和纠正越权减免、应征不征及征收不到位的问题，确保财政收入及时入库；通过对财政支出预算安排、资金审批、资金拨付、资金使用的全过程监控，制止挥霍浪费国家财政资金的行为，提高财政资金使用效益；加强对预算外资金的监督，防止和严肃查处越权设立基金和收费项目、超标准收费、公款私存以及挪用、滥用预算外资金的行为，提高综合预算管理水平，优化政府财力配置；加强对国有资产的监督检查，保障国家所有者权益，防止国有资产流失，从而进一步促进财经秩序的好转，服务于改革大局，支持经济发展。

完善社会保障体系迫切需要强化财政监督。建立一个独立于企业事业单位之外的、完善的社会保障体系，是深化改革、稳定社会、治国安邦的根本大计。目前我省社会保障制度还不健全，社会保险资金缺乏有力保证，一些地方养老金入不敷出，有些下岗职工没有及时领到基本生活费，群体上访和妨碍公共秩序的事件时有发生。为此，各级政府必须不折不扣地贯彻落实国家现行的社会保障政策，确保离退休人员养老金和国有企业下岗职工基本生活费按时足额发放。各级财政部门必须通过深化财政改革，加强财政监督，跟踪检查社会保障政策落实情况，定期对社会保障资金的发放情况进行监督检查，严格财经纪律，及时发现和纠正违法违规案件，决不允许截留、挪用和拖欠现象发生。同时要完善财政监督员制度，充分发挥财政监督员的作用，保证社会保障有关政策的全面落实。

加强党风廉政建设需要强化财政监督。近几年，财政系统在加强党风廉政建设和开展反腐败斗争中取得很大成绩，但是，对此不能估计过高，必须清醒地看到，当前腐败现象蔓延的势头还没有从根本上得到有效遏制，大案要案居高不下，顶风作案的现象仍然存在，加强源头治理的任务还十分繁重。一是财政部门要率先加强内部监督管理，规范自身的理财和执法行为，通过实施财政监督，彻底解决当前财政部门存在的“灯下黑”问题。二是要有重点地开展执法监督工作，保证政令畅通。要全面落实收支两条线规定，加大监督检查力度，在巩固已有成果的基础上所有县级以上执收执罚部门都要实行收支两条线管理；要深入开展清理“小金库”工作；积极推进政府采购制度；稳步推行会计委派制度；进一步制定和完善强化财政监督机制的各项法规，把廉政勤政建设逐步纳入制度化、规范化的轨道，促进全省经济持续、快速、健康地发展。

强管理必先强监督

辽宁省财政厅厅长 鲁昕

财政管理，是一种有组织的把国家预算和财政政策、法令、制度付诸实施的活动，为确保财政管理活动的顺利进行和管理目标的最终实现，就需要有与之配套并贯穿始终的督促、控制、约束机制，这就是财政监督。我国现行的公共财政框架中，明确将监督管理职能作为财政的一项基本职能，充分说明了财政监督因其具有完善、加强和延伸财政管理功能的特性，不仅成为财政管理的有机组成部分，而且成为保证财政管理机制正常运行中不可缺少的“免疫”机制。

但是，由于多方面原因，财政监督职能一直没有得到充分发挥，财政监督更多地被当作整顿经济秩序和专项治理的措施与手段，而忽略了它在维护财政资金安全与完整、保障财政预算执行方面重要的内在功能。由于监督环节的薄弱，致使财政管理中许多不应发生的问题发生了，而且有的触目惊心，性质十分恶劣，直接或间接影响国民经济的正常运行和宏观调控政策的实施，影响改革的深入和社会的稳定发展。如我省近年在对省级财政收入征管质量的监督检查中，查出大量截留、占用省级收入的问题；在对财政专项支出资金的检查中，发现资金在使用上存在不合理、截留、挪用、支出效益不高、损失浪费等诸多问题，更有甚者连人民的“保命钱”社会保障资金也敢挪用。这些问题的存在，都是由财政监督严重“缺位”、滞后于财政管理，监督与管理脱节造成的。

要改变上述局面，首先必须提高对财政监督在财政管理中作用的认识，切实澄清财政监督可有可无的模糊认识，把财政监督归位到财政管理的高度。各级财政部门特别是财政部门的一把手，要加强对财政监督工作的领导，把财政监督摆到财政工作的重要议事日程，亲自过问财政监督工作，成为一个精通业务、懂监督会管理的新型财政领导干部。反之，不重视财政监督的领导就是一个不懂财政管理的领导，也不会搞好财政管理；不抓财政监督的领导就是一个不合格的财政部门领导。

如何将财政监督融于财政管理活动中并充分发挥财政监督在财政管理中的作用呢？我认为：一是发挥其对财政宏观调控决策的预警作用。财政监督通过对财政收支的审查分析，及时发现财政运行中出现的问题，反馈信息，发出预警信号，确保财政收支安全有效，防范和化解财政风险，为财政宏观调控决策提供依据。二是发挥其对财政分配活动的保障作用。通过对税收征管质量的检查，使财政收入及时、足额上交国库，并对侵害国家利益的行为进行检查、纠正和制裁，从而保证国家财政分配职能的实现；通过对使用财政资金单位的事前、事中、事后监督检查，促进财政资金合理有效使用；通过对财政分配政策的监督检查，保障国家财政宏观分配行为的有序进行。三是发挥其对提高财政管理水平的促进作用。通过财政监督，发现财政管理中存在的问题，促进各单位加强管理，建立健全财政、财务管理制度，合理使用资金，减少损失浪费，提高资金作用效益，财政经济运行步入健康发展轨道。四是发挥其对财政纪律的维护作用。财政监督要通过对财政活动实施带有强制性、限制性和规范性的约束、监察和督导，来确保国家各项财政政策和财政制度的科学制定和全面实施，以保证财政分配规模适度、结构合理和财政调控的有效，维护财政纪律。五是发挥其对贯彻落实、完善财政政策、制度的督促作用。通过审查、稽核、检查等手段，监督财政管理对象执行有关财税政策、法规和制度，对不合法的行为予以事前防范、事中监控、事后检查，督促财政管理对象按照有关政策、法规和制度办事；通过开展财政监督行动，反馈有关财税政策、法规和制度在执行中存在的问题，为制定或调整有关财税政策、完善财税管理制度提供信息。

当前，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，改革的不断深入和政府职能的转变，财政直接管理微观经济活动的职能越来越淡化，财政宏观管理的职能就越突出。同时，逐步建立公共财政的基本框架和推行部门预算及政府采购制度，都涉及财政运行方式的重大改革，是财政转变职能的新内容，也对财政监督工作提出了新的课题和要求。我省今后一段时期财政监督工作要逐步建立起管理型的财政监督体系，将资金运作的各种形态、形式与环节都纳入财政监督之中，其重点：一是在预算管理模式改革基础上，将财政监督贯穿于预算编制、预算执行、决算审核全过程，建立预算监督体系，减少预算编制与执行的随意性，提高财政资金的使用效益。二是要量化财政监督指标，提高财政监督的针对性、时效性、科学性、规范性，及时发现财政管理中出现的问题，为政府决策提供依据。三是改革财政监督方式，由事后监督管理为主，向事前审核、事中监控和事后检查的有机结合转变，形成多环节、全过程的财政监督管理格局，突出和体现财政管理特色。四是建立健全财政外部和内部监督制约机制，在内部监督制度上，建立健全抄送制度、抽检制度和定期向党组汇报制度。五是在法律保障上争取出台《辽宁省财政监督条例》，为财政监督创造一个有法可依、依法行政的环境。加大财政监督制度建设步伐，进一步规范财政监督工作。六是强化财政监督队伍建设，提高财政监督人员素质，充分发挥财政监督员作用，使我省的财政监督管理工作稳步推进。

有为才有位

辽宁省财政厅财政监督处

我省早在1995年就提出了财政监督要“抢位、占位，实现有为有位”的口号。然而，深刻理解其内涵，还是在1998年全国取消三大检查后的这几年。

1998年，国务院决定取消大检查，一时间，不少人对财政监督的前景迷茫了，认为大检查都取消了还要什么财政监督？直到这时，我们才真的理解了“有为才有位”的含义。大检查只不过是财政监督的一种形式，它的取消并不意味着财政监督检查工作的结束，而是财政监督工作的全面展开。大检查的地位是与生俱来的，而财政监督的地位需要我们用扎扎实实的作为来争取。为争取领导的重视和支持，使全系统干部坚定地树立起“有为有位”的信念，我们大力宣传并要求全省各级财政监督干部要努力工作，用丰硕的工作成果去“抢位”、“占应”，从而扭转工作的被动局面，最终实现财政监督工作的“有为有位”。1、从转变观念入手，推动监督职能转变。要坚定信念，首先要转变观念，树立起财政监督为建立社会主义市场经济体制服务的观念，为党和政府的中心工作保驾护航的观念，监督与服务相结合的观念。观念的更新，使我们认识到，财政监督要适应社会主义市场经济的发展要求，就必须建立健全具有财政管理特色的监督机制，即“以科学的财政监督职能为基石，以加强和完善财政管理为中心，专项监督和日常监督并重，建立明显区别于审计监督和税务稽查、涵盖财政收支、体现财政管理和一定地域特色的财政监督机制”。

2、从难点、热点问题入手，推进监督工作重心转移。近年来，我们从财政管理中的难点、热点问题入手，监督领域涉及到财政收入征管部门的税收征管质量，市、县（区）、乡（镇）财政收支、预算执行，国有企业下岗职工基本生活保证金发放情况，社会审计机构执业质量抽审以及财政专项资金使用情况等几十个方面的检查。全省共投入600多个检查组、2000多人，对近万户单位进行了检查，查出各类违纪金额10多亿元。初步实现了财政监督领域中的五个突破与提高。

一是监督领域有所突破，财政监督知名度不断提高。近几年，我省的财政监督随着形势的发展与变化，财政监督由企业到部门、由收入到支出、由外部到内部工作领域不断拓展，并通过拓展监督领域后所取得的成果，赢来了财政监督知名度的显著提高。目前，我省上下对财政监督是加强财政管理强有力手段的认识已基本形成共识。实际工作中已有许多部门和单位主动找上门，要求帮助监督和整改，以提高管理水平。

二是查处力度有所突破，监督检查效果不断提高。监督检查中，我们注重吸收纪检、监察、检察院、法院等部门的同志共同参加，对大案要案的查处，实行部门联合办案，不仅为纪检监察、检察等部门提供了案源，而且为财政监督工作的顺利进行起到了积极的促进作用。如因同纪检监察部门联手清查“小金库”，由于手段得力，挖出了一批违法违纪的腐败分子，净化了社会环境，惩治了腐败；针对省级收入检查中发现的问题，我们积极向有关部门提出追究责任人员责任的建议，还将监督检查情况及时在有关刊物上通报，不仅引起了省内有关部门和各地的重视，而且还得到了朱镕基总理批示和肯定，提高了财政监督的威慑力。

三是监督检查的方式、方法有所突破，工作水平不断提高。实行交叉检查法，减少了说情风的干扰；实行环式检查法，不仅检验了各单位对监督工作的重视程度，也检验了检查的质量与水平；实行联合检查法，强化了检查的威慑力；实行上查下检查法加大了检查的力度；集中定案法，避免了处罚不均和政策引用不当现象的发生。

四是标本兼治的突破，监督检查为管理服务的意识不断提高。在实施监督检查中，我们坚持把监督检查与整章建制有机地结合起来。如在对公检法和工商系统“收支两条线”管理情况的检查后，我们不仅在该系统通报了查出的问题，而且还提出具体整改意见和建议；我们提出的完善省级收入征管及质量的措施与办法，得到了有关部门的采纳。

五是机构建设和基础工作规范化的突破，干部队伍的素质和依法行政的水平有所提高。目前，我省已有12个市、县（市）、区成立了财政监督检查局或财经监督检查办公室。有的县在乡镇和街道办事处还建立了兼职财政监督员，形成了比较完备的财政监督组织保障体系。在财政监督基础工作规范化方面，以争取《辽宁省财政监督条例》的出台为契机，制定与财政监督工作紧密相关的制度、办法，为财政监督创造一个有法可依、依法行政的环境。

通过“抢位、占位，有为有位”的实践，推动了我省财政监督工作向更加适应财政管理需要方向的发展。当前我国经济正处于转型时期，改革正进入攻坚阶段，企业改革、政府机构改革和职能转变等新的形势，为发展财政监督工作带来了新的机遇，也带来了新的挑战。对此，我们又提出新口号：监督管理，强位有为，即：要坚持树立全面落实财政管理职责的监督思路，坚持以改革为契机，转变职责，深化工作，重塑财政监督职能，努力构造预算收入的有效保障机制和预算支出的有效监控机制，充分发挥财政监督的及时性、针对性和有效性的特点，更好地为财政管理和经济建设服务，在“有为有位”的基础上实现“强位”。

服务改革发展稳定大局

辽宁省抚顺市市长 周银校

同全国许多地方一样，抚顺市也存在着财政资金供给不足和流失并存的现象。尽管我市历届政府始终重视在增加地方可供财力的同时，规范财政管理，加强财政监督，但种种违反财经法规的现象依然大量存在，干扰了地方经济发展，引发了社会分配不公的矛盾，甚至成为滋生腐败现象的温床。面对这些困扰，我们市委、市政府的态度是明确的，即通过强化财政监督，建立比较完善的财政管理体制，从根源上解决各种违规、违法、秩序混乱的问题。在实际工作中，我们始终重视发挥财政监督的作用，为的是保证改革的顺利进行。

针对乱拉税源问题，我们从建立市、县区分税制财政体制入手，同步建立了分税制运行体系和分税制监督体系，成立了分税制监察办公室，通过日常监控税票和重点检查的方式，保证了地区分税制体制的顺利实施，基本实现了规范税收秩序，扼制税源大战的目的。

针对预算外资金管理混乱的问题，我们在建立健全预算外资金收、缴、管、拨等一整套管理办法的同时，强化收支两条线监督检查，成立了收费稽查大队和市工程建设房地产交易及预算外资金管理执法监督办公室，实现票款、查缴、管罚三分离。由于加大了对预算外资金的监管力度，减少了预算外资金违纪问题，并集中了一部分预算外财力用于全市的社会保障，在一定程度上缓解了预算内资金不足的矛盾。

针对行政事业单位财务管理混乱、多头开户和私设“小金库”的问题，1998年，我们发挥财政监督机构的牵头作用，调动各方面力量进行全面彻底的清理。在清理工作中，制定了详细而可操作的办法，抓实较真，不但将检查内容、举报电话登报，明确奖励办法，而且抽查不事先通知，自查结果必须经单位领导签字，从而通过解决领导认识上的差距来解决财经秩序问题。通过检查，依法取消了74个不合理账户，查出公款私存、私设“小金库”和截留、坐支应上缴财政资金等违纪金额2380万元，收缴入库1373万元，严肃了财经纪律，规范了行政事业单位的财务收支和管理。

针对财政资金在工程、物资和服务采购方面存在的资金浪费和透明度不高、交易不规范等问题，我们不但精心构建了政府集中采购管理体制和组织框架，而且从实施政府采购伊始，就制定了对政府采购实行全过程监督的办法，并且随着政府采购工作的全面展开，认真组织开展了政府采购检查，对全市所有应纳入政府采购范围的机关、团体和企事业单位逐一逐项地进行了督促检查，促进了政府采购制度的全面推行。

从重视强化财政监督工作的实践中我们体会到，在不断改革、发展的经济大局中，财政已成为人们关注的热点、难点、焦点问题，解决地方财政困难，除了主要依靠大力发展经济、培育新的经济增长点之外，还要深化财政改革，强化财政监督与管理。每一项财政改革，每一项财政工作都离不开财政监督，财政监督是财政的大问题，在今后的预算管理体制改革等工作中，我们仍将高度重视和发挥财政监督的作用，并不断提高和深化财政监督的工作层次，更加有效地维护好财经秩序，促进全市改革、发展和稳定。

立新思路 建新机制

辽宁省朝阳市财政局局长 于凡

经过几年的积极探索和实践，我市构建的财政监督模式是：紧紧围绕全市经济和财政中心工作及热点问题，以促进财政管理为重点，以有针对性地开展专项检查和分系统整章建制的监督方式为主导，辅之以日常监督和查处信访举报案件有机结合的财政监督模式。

1、强化财政内部监督，建立自我约束机制。为促进财政管理，加强内部约束，1997年我们便着手建立了财政系统内部的监督检查机制，下发了《关于切实强化财政监督工作的意见》，其主要措施，一是建立内部控制体系，对各科股的支出指标、收入减免、政策规定、列报支出、资产的增加及使用、局属单位的财务收支、专项资金的核拨及使用效果实施日常监督。二是对各项周转金实行集中统一管理，严格控制过渡户和专户，切实加强基本账户的管理，不得随意开支业务费，严格账户的审批监管。三是对内部各部门及所属单位、各县（市）区财政部门的各种奖金、分成的提取、发放、使用情况实施监管。财政系统内部监督约束机制运行后，我们积极实施跟踪监督工作，有效地控制了系统内部违法违纪问题的发生，大大改进了财政管理工作，堵塞了漏洞，原有的问题已基本得到整改解决，且未发现新问题，内控制度已建立起来并发挥了明显的效能。

2、变监督检查型为监督检查服务型，强化整章建制，提高财政管理水平。我们制定了长期和中长期规划目标，从执法执纪系统开始，逐步完成对各个系统的整章建制工作。从制度上规定：检查人员在现场检查时，有责任结合检查发现的问题，随时向被查单位领导和财会人员宣讲有关政策规定；在下达“检查结论和处理决定”中，有针对性地向被查单位提出整章建制的意见和要求；同被查单位主管部门或财政局内部有关科股配合，共同督促被查单位认真落实整改；把监督检查寓于服务管理之中，积极帮助被查单位建立健全财务管理制度。如我们检查公检法系统财务收支时，发现财经违纪问题十分严重，在严肃处理有关问题的同时提出了整改意见，市公安局把原来局内分散的账户纳入局统一管理并设立了财务科。目前全市公检法系统财务管理工作明显改观。据统计，近年来我们已向436个被查单位提出了176条整改建议和意见，经对83个单位的追踪问效，90%以上做到了认真落实，这些单位遵纪守法意识和财务管理水平普遍提高。

3、由突击性、临时性、阶段性检查向日常专项监督转变。近年来，我们把突击性检查与日常监督检查有机结合起来，逐步加强日常监督，采取财政指标文件抄送监督部门实行跟踪检查等一系列措施，有针对性地开展了城建系统、公检法系统、外资企业、粮食财务、教育系统、餐饮业“以票管税”、交警系统、亏损企业、县乡财政、公费医疗、企业“两项基金”（职工养老保险、失业保险基金）、移动通讯工具等专项检查，对一些重大违纪问题，我们与纪检委、监察局、检察院联合办案，并通过财政预算划拨违纪款等方法，加大检查力度。这些检查，抓住了我市财政管理中暴露的突出矛盾和主要问题，领导重视，社会关注，针对性强，既处理和纠正了违反财经法纪的行为，又促进了政策制度的完善和财政管理的加强，收到了良好的监督效益。

4、大力加强制度建设，依法规范监督行为。为适应形势要求，保证依法行政、依法监督，促进财政监督不断向法制化、规范化方向发展，提高财政监督质量与成效，几年来，我们除认真贯彻执行《行政处罚法》和财政部、省财政厅有关规定外，先后制定印发并认真执行了《财政监督行政执法行为规范》、《关于规范财政监督检查工作程序的通知》、《关于委托检查的有关规定》、《关于收缴违纪罚没款项的有关规定》、《财政监督检查人员守则》和《财政监督目标管理考评制度》等，这些规定和制度的实施使我市的财政监督工作步入了规范化、法制化轨道。

目前，朝阳地区的财政监督部门已经实现了有为、有位、有威。市委、市政府及各级领导对财政监督工作高度重视、鼎力支持，市本级和七个县（市）区已全部成立了财政监督局；在市里干部选拔任用、各单位会计职称聘用和评先选优时，财政监督部门对违反财经纪律的单位和个人有一票否决权；近年来，通过财政监督每年为地方财政挽回收入流失占地方财政收入的7.8%；财政监督部门查处的违纪案件中没有一起复议、诉讼和错案，全市财政监督工作多次得到了上级的表扬和奖励。