伴随着1997年下半年开始的东南亚金融危机，我国经济不够景气，有效需求不足的情况日趋严重。为此，中央决策实行积极的财政政策和适度货币政策。但问题在于，如果过度运用扩张性的财政政策，会给经济的健康运行造成隐患，并会产生负面效应。

一、实施扩张性财政政策的制约因素

（一）扩张性财政政策的能力制约。所谓扩张性财政政策的能力制约，主要指国家财政能力薄弱的制约，在我国，具体表现为财政收入“两个比重”过低，制约了扩张性财政政策的实施空间。一般地讲，实施扩张性财政政策的手段主要有两个，一是增发国债，一是减税，而这两个手段的运用均受到财政收入“两个比重”低而导致国家财政能力薄弱的制约。

1.大幅度地扩张国债规模将受到限制。目前有一种观点，即我国存在着较大规模发行国债的雄厚潜力，理由是：其一，国债负担率较低，它是用当期国债余额占GDP比重来衡量的，国际上一般控制在45%以下，而我国最多的时候也没有达到过15%；其二，居民的应债力较高，这是用国债余额占当年居民储蓄存款的比重来衡量的，我国1991年为12.8%，1996年为9.87%。但我们认为，问题并不这样简单，因为还有两个指标足以说明我国的国债发行将受到相当大的制约。其一，债务依存度，指当年债务收入与当年财政支出的比例关系，这一指标我国1998年高达57%，大大超过国际公认的30%的警戒线；其二，国债偿债率，即当年债务还本付息额占财政收入比重，这一指标国外不少学者认为应当不超过8%为宜，而我国1998年高达24%。

2.减税的空间及作用有限。减税是世界上通行的刺激经济的重要财政手段之一，但就我们这样一个正向工业化迈进的发展中国家，各方面对资金需求的压力很大，实施较大幅度的减税只能使本来就很拮据的财政雪上加霜，而且对大量的亏损企业来讲，减税只不过是减少欠税，对于刺激生产尤其是刺激投资需求基本上没有什么作用和实际意义。

（二）实施扩张性财政政策的结构制约。进入90年代以来，我国居民消费结构发生了很大的变化，从大量的大众化、潮流化和普及性的商品消费转向注重选择、崇尚时尚的个性化消费，质量意识、服务意识、品牌意识空前增强，对于公共物品和公益性消费的需求也明显增强。消费需求结构的变化，客观上要求供给结构及时作出调整，以适应变化了的市场需求。但由于多年来盲目投资、重复建设形成的结构刚性，使供给结构的转换严重滞后。一方面大量的低质、劣质的过剩产品充斥市场，没有销路，造成生产能力大量闲置；另一方面较高层次的需求又得不到满足。由此可见，产业结构、产品结构、企业技术结构等不合理，不能及时随着消费需求变化进行调整升级和更新换代，是造成目前消费需求不足的重要原因。而结构问题并非单纯的扩张性财政政策所能完全解决的。

（三）实施扩张性财政政策的体制制约。概括起来主要有：一是滞后的财政体制。改革以来以“条条为主”的高度集中统一的财政体制被以“块块为主”的地方财政包干体制所代替，由此逐渐形成了以“诸侯经济”为特征的地方既得利益刚性，这是造成盲目投资、重复建设，地区经济结构趋同、恶性竞争屡禁不止的直接原因。1994年的分税制改革由于其不彻底性，并没有改变这种状况。二是滞后的企业制度。由于长期以来计划经济的惯性作用，许多企业及企业领导人面对市场转型表现出极大的不适应，有相当一部分企业不善于捕捉市场信息和市场机遇，不注重技术改造和开发新产品，不下功夫培育具有高品质的品牌，而是继续沿用旧体制下贷款-生产-销售的老套路，由于产品缺乏竞争力，经营陷入困境就成为一种必然现象。我国企业技术开发和创新能力普遍薄弱，部分是由于资金短缺，但最重要的是体制原因，即企业面对激烈的市场竞争不适应。三是不合理的价格体系。以住宅为例，一方面目前我国城镇居民的平均住房面积仅为8.8平方米，居民对住房的潜在需求很大另一方面又因商品房的价格过高，抑制了居民购房需求，导致在全国范围内有7000多万平方米的商品房闲置。此外，收入分配制度不合理，社会保障制度改革滞后，也抑制了消费需求。总之，由于体制改革滞后所引起的市场需求不足，根本的出路还在于深化改革，靠单纯地实施扩张性财政政策解决上述问题作用有限。

二、扩张性财政政策的风险及防范对策

（一）扩张性财政政策可能产生的负面作用

1.赤字规模过大，容易形成债务危机。目前我国财政面临着很大的赤字压力，通过增发国债刺激经济增长又使赤字数额再度急剧上升，同时还存在着相当大的潜在负债和隐性赤字，如社会保障制度的大量缺口，政策性银行的呆账坏账，国有商业银行的不良债权，国有企业特别是国有粮食企业的巨额亏损等。在我国目前财政赤字规模过大，财政能力薄弱的情况下，如果过度使用扩张性财政政策，必然导致国家债务负担迅速上升，容易形成债务危机。

2.容易形成重复建设和导致旧体制复归。扩张性财政政策的一个重要特征就是政策性公共支出增加，财政投资的规模也相对增加。一般地讲，基础设施投资不会导致重复建设，但也不能一概而论。因为在扩张性财政政策实施过程中，由于投资的过快扩张，一些缺乏科学论证的项目也可能跟着上马，盲目投资，重复建设，只重数量和速度，忽视质量和效益等经济现象随时都有可能发生。同时，由于财政投资从本质上讲是一种政府行为，其投资行为、方式、领域及目的等都带有明显的非市场化特征，其结果会对市场产生排挤效应。我国在经济体制转换尚未完成，公共投资效率低，计划经济体制仍存在很大惯性的情况下，大规模使用扩张性财政政策最大的危机莫过于向旧体制复归，特别是向旧的投资体制和信贷体制回归。对此应有足够的重视。

3.容易产生对民间投资的“挤出”效应。从一年多扩张性财政政策实施情况来看，中央政府的公共投资并未很好地刺激和带动民间投资。原因是，中央政府投资结构比较单一，对刺激地方和公共投资作用有限，且在经济萧条期，政府投资产生的“乘数”效应比较小；同时政府投资的非市场化，会对民间投资产生“挤出”效应。

（二）防范扩张性财政政策风险的对策措施

1.扩张性财政政策不是一种长期的调控政策。运用扩张性财政政策刺激内需，只是在特定条件下采取的一项暂时性的政策。如前所述，在我国财政能力薄弱，赤字居高不下的情况下，长期使用扩张性财政政策，无论是对财政本身的运作还是对国民经济的整体运行都是不利的。同时，靠举债安排投资规模支出，同样具有支出刚性，抬高了的支出会对后续年度的财政投入以至于债务的还本付息形成压力。

2.政府公共投资要避免重复建设，并积极引导其他经济形式参与。首先要选择好政府项目，政府的财政投资既不能用于修建楼堂馆所等公共消费的开支，也不能投入一般的竞争性项目，要更多地投入基础设施建设。同时，基础设施投入也要打破政府独家投资、垄断经营状况，引入市场化投融资机制和运营机制，积极引导各种非公有制形式包括外资的参与，进一步提高基础设施投资效率。

3.调整结构，促进结构的优化升级和产品的更新换代。其主要措施，一是对于那些产品质量低劣、供过于求、生产能力严重过剩的产品和企业，要坚决实行限产压库；二是以资本为纽带实行资产重组，推动资本向优势产业、名牌产品集中，以提高规模效益与市场占有率；三是充分发挥财政投资在优化结构方面的作用，加大对企业技术改造的支持力度，促进企业搞好第二次创业，以推进产业结构优化和产品更新换代。同时，大力启动消费市场，推动我国经济尽快地走出困境。

4.深化各项体制改革，包括进一步完善以分税制为主要内容的财政体制，消除盲目投资、重复建设的体制基础；加快企业制度创新和经营机制转变的步伐，使之成为真正的市场主体；进一步深化价格体系改革、社会保障制度及收入分配制度改革，启动市场需求，促进经济振兴等。