税法是征税的依据,征收机关必须依法征税。这是毫无疑问的,而实际情况却不尽然。
一、税收任务的出现产生了依法征税还是依任务征税的矛盾
税收的基本特征之一,表现为国家以法律形式来规范、制约国家与纳税人之间的税收分配关系——征收机关必须依法征税,纳税人必须依法纳税。
社会主义市场经济本质是法制经济,税收征收管理的过程也是贯彻执行税法的过程。依法治税是做好税收工作的基础,是税收工作的立足点和灵魂所在,也是依法治国的重要内容。税法无疑是组织税收收入的基本依据。
但是,每年经过全国人大审议通过的国家预算也有法律效力,预算收入中的年度税收计划,成为另外一种“法”。税收收入计划层层分解,就形成了全国、各省(自治区、直辖市)、各县(市)和征收执行单位在一定时期内的税收收入任务。
多数情况下,税收收入任务数额与完全依据税法征税的应征税额不可能一致。这就必然出现在两者不一致时,是依法征税还是依任务征税的矛盾。
二、任务至上是征收机关的必然选择
虽然,从理论上来说,在税法与税收任务不一致时,应该依法征税。但事实上,由于税收任务能否完成,直接关系到能否满足各级政府的支出需要,因此各级政府和征收机关均采用以税收计划完成情况为中心的考核制度,并将其作为对计划执行单位实施奖惩,以至给予税收分成的基本依据。而对执行单位是否严格执行税法,应收尽收,则缺乏应有的重视和必要的监督,未能形成严密而有效的考核标准和指标体系。
对执行单位而言,只要完成任务,工作就可以得到肯定;反之,如果未能完成任务,就会有诸多的问题。至于是否依法征税,则似乎无关紧要。
所以,当两种依据不一致时,计划执行单位往往毫不犹豫地把税收任务作为组织收入的首要依据。
三、税收任务确定方法不科学
目前,我国税收收入计划的制定分配采用的是“基数+系数”法或“GDP法”。税收任务的确定均以财政支出需要和经济增长计划为主要依据。由于“基数”中包含一些非经济的因素和特殊因素,“GDP”也只能是依据计划加上人为的调整,所以,两种方法均有很大的主观性和随意性。
同时,由于经济的发展和税源的变化带有很多的不确定性,所以,国家的税收收入计划客观上不可能与现实的经济状况完全一致。而且,收入任务下达者对各地经济的发展和即将发生的税源变化缺乏准确的分析、预计——实际上也不可能准确分析、预计。因此,国家及各级的税收收入任务下达也不可能与现实的经济状况完全一致。
可见,“基数法”与“GDP法”都不可能与现实的税源变化完全一致,两者在本质上并没有多大区别。
何况,我国税收任务的确定基本上还是量出为入。如1998年,工商税收目标年初定为确保比上年增收800亿元,进入第四季度后,为保证积极财政政策的实施,调整为确保增长1000亿元。这一任务的确定,很明显主要是基于财政支出的需要。
由于税收收入任务数额与依法征税的税额不可能一致,而且税收任务的确定方法不科学,在这种情况下,任务至上的现行机制就必然产生诸多的弊端。
四、税收任务造成违法征税现象严重
有税不征和征过头税是将收入任务置于首位的必然结果。在以任务论奖惩的情况下,征收机关只要完成收入任务,即使有税不征、“放水养鱼”,工作也一样可以得到充分肯定。因此,难免在完成任务以后就少征税,藏富于民,藏富于企业。这样,既有利于本地经济的发展,又可以为下一年度减少基数和完成任务留有余地。在这种情况下,随意减免税、收“关系税”、“人情税”,也就应运而生。
反之,在任务难以完成的情况下,征收机关往往不惜采用一切手段,甚至“杀鸡取蛋”,以求完成任务并获得奖励,出现“税收空转”、“买税”、“卖税”等现象就不足为奇。
可见,以税收计划为中心,破坏了税收法治,损害了税法的严肃性、权威性,助长了“人治”的思想和风气,也助长了贪污、腐败。
五、税收任务加剧了经济发展的不平衡
税收是一种工具,运用得好,就可以促进经济的平衡发展,有利于积累社会财富;运用得不好,就会破坏经济,甚至带来灾难。税收任务或重或轻,是下达税收任务必然出现的两种结果。这就可能造成任务轻的地方,经济步入良性循环;任务重的地方,经济陷入劣性循环。
只要有税收任务,就会有各地任务的畸轻畸重,而任务的畸轻畸重,又几乎不可避免的造成并不断加剧各地经济发展的不平衡——这似乎成了一种规律。
六、建议尽快建立以税法为依据、以“依法治税”为目标的考核机制
任务至上,严重损害了税法的严肃性、权威性。有法不依,等于无法。不依法征税,其后果不言而喻。
而“依法治税”,依据的是税法和现实的税源,其税收收入与经济的发展是相适应的。这样,就可以避免依计划征税造成的诸多弊端。
因此,建议以税法作为组织收入的唯一依据,把严格“依法治税”作为税收工作的中心任务和首要目标,逐步淡化以至取消税收任务。改革现行“以任务为中心、以任务论奖惩”的考核制度,逐步建立“依法治税”的考核制度。
对税收工作质量的考评,以考核执法情况为主,把考核的重点放在是否正确贯彻执行国家税法,是否严格依法治税上面。逐步形成一套对执法情况进行考核的较为科学的指标体系,并制定相应的合理有效的奖惩措施。