1998年底，浙江温岭市政府组织财政、审计等部门对乡镇财政赤字状况开展了一次全面的调查，统计出了一组令人十分担忧的数字：全市34个乡镇中有26个为赤字乡镇，赤字总额17986万元。为此，温岭市人大、政府认真分析了赤字造成的原因和危害，作出了《关于解决乡镇财政赤字问题的审议意见》，并制订了消化赤字的政策措施。经过一年的努力，1999年底，同样是这个调查小组，核实出了一组令人欣慰的数字：全市34个乡镇有33个实现了当年收支平衡，其中25个赤字乡镇完成市里下达的1999年度消赤任务数，全年累计消化赤字4860.8万元。

1.8亿元赤字的由来

温岭市的乡镇财政赤字始于1994年，当年赤字规模不足1000万元。1995年至1998年的四年间，随着温岭经济发生的巨大变化，各乡镇在加大农村经济发展和建设新农村过程中，为改变原来不甚理想的投资环境，以及基础设施和社会各项事业仍很落后的面貌，项目上得多，摊子铺得大，战线搞得长，超越了自身承受能力，导致赤字猛增。据统计全市29个被调查的乡镇1994年到1998年的5年间，投入到教育、农业、水利、交通等基础设施和社会公益事业方面的资金达9.03亿元。此外，一些主观因素对赤字的增加也起了推波助澜的作用。如市政府为调动乡镇政府的增收的积极性，对土地有偿出让收入采取80%返还给乡镇政府，据对29个乡镇统计，1994年至1998年土地的返还收入有4.38亿元，给乡镇政府提供了有力的财力保障，也给乡镇造成了财力充裕的误导，但随着土地政策的调整和土地资源的锐减，收入急剧下降，加上财源建设后劲不足，刚性支出增长过快，特别是一些乡镇领导存在的急功近利、片面追求政绩的短期行为等种种因素，导致乡镇财政包袱越背越重，财政状况十分严峻。

政府：慎重定下消赤指标

面对这严重损害政府形象，制约农村经济和社会各项事业持续发展的赤字问题，温岭人民对于消赤的呼声极高，人大代表对此反响强烈，温岭市委、市政府领导为此忧心忡忡。市人大常委会专门组织力量，深入赤字乡镇调查研究，并提出了《关于解决乡镇财政赤字问题的审议意见》。市委、市政府紧接着就如何落实审议意见进行多次研讨，专门召开了全市乡镇财政工作会议，从而在全市上下形成了消赤保平的共识。在此基础上，市委制订了全市消化赤字的具体措施，将消化赤字的时限目标定为六年，以1998年的实际数为基数，要求前三年消化赤字50%以上。市财政局因乡制宜，根据赤字数额的大小、近期财政收入来源状况和实现当年财政收支平衡的原则，核定了赤字乡镇压缩消化赤字的数额，给各乡镇提供了具体消化赤字的“计时器”。

为进一步调动乡镇消赤保平的积极性，市财政及时调整了对乡镇财政的管理体制。自1999年起对乡镇实行“三保三挂”的财政管理体制。“三保”即乡镇要确保收入任务的完成，确保当年收支平衡；确保当年消化赤字目标的实现；“三挂”即与分成挂钩、与补助挂钩、与奖励挂钩。这一激励措施使乡镇首次尝到了实现收支平衡、消化财政赤字的甜头。据新体制结算，1999年乡镇分成达2200多万元，比上年翻了一番。

职能部门：积极实施有效监督

温岭市财政部门充分认识到乡镇消赤减负的重要性和必要性，始终把乡镇管理工作作为当前财政工作的头等大事，以控制乡镇政府举债规模和加大乡镇财政财务监督力度为主攻点，有效地缓解了乡镇财政的突出矛盾。一方面，针对乡镇赤字的资金大都来自借债，认真帮助赤字乡镇做好减债工作。据调查，1998年底温岭市26个赤字乡镇借债9443.7万元，其中高息向农经会、机关干部和社会借入的款额就达4000万元，有的借款月利率甚至高达1.8%，个别乡镇仅支付借款利息每年将近150万元。为此，市财政局专门下达了《关于严格控制乡镇政府举债规模的通知》，要求各乡镇对原有的各类借款进行清理，制订偿还计划，规定对无法偿还的机关干部集资借款月利率最高不得超过1%；同时，各乡镇不得擅自增加新的借款，如确属开发性项目需新增借款的，实行市财政审批制度。此外，市财政还挤出960万元借给部分乡镇，用于帮助这些乡镇解决高息借款。另一方面，切实加强对乡镇财政财务的有效监管。市财政局对1999年度乡镇财政财务检查中发现的问题，逐个下达了处理决定，对超标准发放的170多万元奖金、补贴由乡镇负责收回上交市财政，并要求乡镇提交书面整改意见。市财政局还与审计局商定，对乡镇财政财务执行情况、《乡镇机关六项制度》执行情况每年各审计一次。市财政、监察、审计等部门还抽调人员对17个乡镇的预算外资金进行重点检查，纠正了乡镇预算外资金管理中存在的诸如自行出台收费项目、搭车收费、自定押金、票据管理混乱、银行开户过多过滥等问题。同时，市财政局还建立乡镇财政业务辅导制度，要求各地税所对各乡镇进行每年不得少于一次的业务辅导，促使乡镇财政财务管理逐步走上法制化、规范化轨道。

乡镇：八仙过海，各显神通

1999年是温岭实施消化乡镇财政赤字的第一年。对于正处于国有土地有偿出让等非正常性收入日益锐减，财政面临财源匮乏、财源单一、财源萎缩的乡镇财政而言，无疑是一项艰巨的任务。面对诸多压力，各乡镇领导没有知难而退，而是正视现实，坚决克服“赤字无害”、“赤字有理”、“新官不理旧帐”的错误思想，增强消化赤字的紧迫感和危机感，认真制订了前三年的消赤计划，并狠下决心，压缩非生产性支出，建设不铺摊子，实现了消化赤字六年规划的开门红。

一是重视财源建设。各乡镇充分挖掘潜力，发挥自身优势，把发展经济作为解决乡镇财政赤字的根本措施来抓，并抓出了成效。如淋川镇集中资金大力搞海塘和小型农田水利基本建设及万亩土地整理，仅土地整理一项预计就创收500万元。属欠发达乡镇的大闾镇针对本镇新办企业少、引进企业难、部分重点骨干企业处于关停状态的严峻形势，建立党委政府班子成员联系厂制度；利用区位优势，积极引进企业，仅去年就有5家企业在该镇落户，其中新引进的荣发摩托车配件有限公司年产值可达5000万元。经济较为发达的泽国镇是实行综合包干财政管理体制的试点镇，该镇重视工业经济结构调整，对4家骨干企业进行重点扶持，对46家有发展前景的企业加大技改投入，对多家企业进行改组改制，挤出250多万元资金用于完善3个工业区的配套设施。同时，高度重视发展农村经济，建立了3个农业园区，50亩大棚蔬菜基地和1个水果基地。1999年该镇不但承担了镇级正常性的文教、农口等事业费和行政管理费支出756.8万元，还按体制分得了财力266.7万元，同时消化了赤字978.3万元，完成消赤指标的244.6%。温桥镇瞄准鞋业优势，在促进企业发展的同时，重点扶持工业小区，使之形成了鞋业工业区。

二是狠抓财政收入征管。如淋川镇建立“收入联系单”制度，保证各部门各司其职、各负其责，密切配合，做到应收尽收；石桥头镇建立税收征收组，加大税收征管力度；高龙乡在保持耕地动态平衡的基础上，挖掘土地市场潜力，加大了地质差的收入。

三是节约经费支出。许多乡镇从文印打字、电话费用、接待费用、车辆燃油费用、政府采购等各个环节制定措施严格控制公用经费支出，尽量节约财政开支。如淋川镇在执行《乡镇六项制度》的基础上，制定了《淋川镇十大制度七项规定》，并狠抓制度落实，特别对来客接待实行“六统一”，规定一律在食堂就餐，仅招待费用就比上年同期减少70%。该镇还实行驻村干部聘任制，精简驻村人员，大大节减了行政经费支出。1999年度，该镇在市政府考虑其消赤难度大，没有给其消赤指标的情况下，依然消化了赤字105.9万元。温岭镇实行人事制度改革，将事业人员彻底分流，既调动了事业人员创办实业的积极性，又大大节约了行政经费的支出。

四是压缩基建项目。绝大多数乡镇能从实际出发，考虑财力的承受力，过去那种脱离实际盲目搞建设的现象已基本消除，且基建项目实行了立项审批制度，严格执行工程招投标制度、预结算制度，杜绝了基建项目管理中的不正之风。1999年有5个乡镇自行压缩基建项目16个，投资额1802万元。

五是完善各项制度。各乡镇都把建立内部监督机制放在乡镇财政管理的重要位置，真正做到了以制度管事，以制度管钱。如新街镇建立健全了“一支笔”审批制度，经常性开支须经财办人员审核，领导审批，专项开支须经班子集体研究批准，使“一支笔”审批做到了不是一个人说了算。新河镇建立了民主理财监督小组，财政办每月以表格形式向镇人大主席团汇报收支情况，按季将本镇的财务收支情况公布在政务公开栏上，接受镇人大、群众的监督。石塘镇建立了以纪委书记为组长的内审小组，定期或不定期对镇财政的收支情况进行审计，杜绝了公款外借、“白条子”入账等现象，取得了较好的效果。