中国农村的脱贫与发展，必须有制度的创新。制度创新的关键在于三个方面：城市化（城镇化）、市场化和产业化（工业化）。

一、城市化

“现代化的历史是乡村城市化”，这是马克思在100多年前提出的命题。当今中国面临的现状是城乡二元社会结构并存，以及由此衍生的城乡二元经济结构的共生。城市和乡村分割成相互隔离的二个社会单元，这无疑是中国走向城市化的巨大绊脚石。这种“二元结构”的存在就明显地成为中国社会现代化和农民脱贫的制度性障碍，这主要表现在如下几个方面：

首先，曾经实行过的人民公社的口粮制度、工分制度和户籍制度把农民牢牢束缚于他们生身的土地。人为地造成了农民对现代城市、工业与商业文明的隔膜，限制了其发展和生存的空间，造成了其观念的狭隘和保守，使农民在思维方式、行为方式以及生产方式上都难有创造性的突破和变革。因此，如果不从政策和制度的层面把农民从土地上解放出来，不打破传统农业自给自足的小农经济体制和封闭静止的生存状态，不打破城乡二元社会结构的组织框架，不用开放型的商品经济模式和多元产业结构代替旧的产品经济模式和单一产业结构，那么，农村的现代化是难能实现的。只有打破二元结构的阻滞，让城市的影响不断向农村辐射、扩散，让农民接受新的观念的洗礼，才会有观念的更新。在制度经济学看来，观念的更新或转变也被认为是一种制度创新。

其次，城乡二元结构的保留，阻碍了农村剩余劳动力向城镇、城市的流动和转移，客观上延迟了城市化的进程。二元结构制度一方面使整个社会为这种制度设计付出高昂的成本，一方面造成了制度短缺，阻碍了新制度的产生。其结果是造成劳动力资源的巨大闲置和浪费。前些年，有些人把民工潮喻为“盲流”，并加以贬斥和否定，实际上，民工潮的兴起正是农民不安于现状，要求富、求发展的关切自身利益和命运的心态觉醒的现实反映。这种流动不仅仅是劳动力的流动，它带动的是资本的流动、商品的流动、信息的流动、产业的流动以及观念的流动，它代表了市场经济条件下要求最优化配置生产要素的趋向。只要对这种流动进行必要的宏观调控，使之由自发到自觉和自愿、由盲目混乱到组织有序，那么，这股流动就会成为社会生机勃发、经济充满活力的源泉。这样，既解决了农民增收创收多渠道、多途径问题，也缓解了剩余劳动力对土地和农业的压力，有利于提高农业相对生产率，从而缩小城乡人均收入的差距，克服相对贫困的加剧。因而，这种大流动正是对二元社会结构所形成壁垒的冲击，是解放和充分利用劳动力资源的重要步骤，它代表了农村劳动力的就业转移、城乡一体化的大发展方向，决不可因暂时表面上出现的无序甚至某种程度的混乱而一概“截流”或在城市制定针对民工的歧视性政策。“只有减少农民，才能富裕农民”，这已被现代西方国家农村发展的普遍模式所证明。可见，农村的脱贫是与农村城市化的进程同步的。可以预见，当中国城市化进程从一种自发的、诱致性制度变迁转为由政府供给的强制性制度变迁时，其进程必然会加快，前景也会更广阔。

二、市场化

制度创新对社会发展和经济增长的贡献率有时比技术创新更为重大。而自由市场制度与市场扩张正是提供了物质进步的激素、机制、诱因和有效的制度框架，为人们自由选择、创造利润、满足需要和消除贫困提供了广阔的空间。因此，农业与农村的发展也必须纳入到这个制度安排的框架中来。

从根本上说，70年代末和80年代初实行的家庭联产承包经营制作为一种制度创新，克服了合作化时期和人民公社时期集体土地产权制度的低效率、农民“搭便车”和偷懒行为，降低了集体生产的监督成本，使农民在相当程度上获得了生产自主权，引入了较明显的制度内生的利益激励机制，具有明显的正效应，促进了农村生产力进步和农村经济结构调整。但随着承包制改革的深入推进和市场环境变化，其缺陷和局限性也就逐渐显露出来，这主要表现在承包制与市场经济条件下农业要成为商品化和现代化产业要求的矛盾：一是承包制使农民获得了以农户为单位的一定的经营自主权，但难按市场信号或农产品价格的变化调整自己的产品结构和种植数量，而只能在承包合同所规定的范围内从事半计划性和半指令性的生产活动，这势必造成生产的巨大浪费，挫伤农民生产的积极性，使成本投入与实际收入不成正比，造成生活水平的降低，以致相对地贫困。二是市场经济条件要求农村的产业结构多元化发展，使第二、第三产业在第一产业发展的基础上得到相应的发展，从而形成劳动力在各产业中合理均衡地分配和分布，形成农村各产业的良性生态循环和良性经济循环，使产业结构合理化，使农业生产各要素达到优化合理配置。但承包制只给予农民土地经营权和使用权，而缺乏所有权，这种土地产权非明晰化状况势必影响农户经营主体对土地及其它生产要素的长期关心程度，影响其对土地的维护、投入。同时，土地产权制度的安排，也限制了产业结构多元化的发展，并造成农户生产行为的短期化倾向，只重产出，不重视对土地等多种生产要素的再投入。从长远角度讲，这实质上造成了对地力资源以及农业生产的破坏，也不利于农村的资金流动、积累和聚集，使乡镇企业和第三产业发展缺少必要的原始资金来源，阻滞了乡镇企业的发展，也阻滞了剩余劳动力有效地向第二、第三产业的转移，从根本上影响了农村生产发展和农民收入的增长。三是把农业推向市场，完成传统农业向现代化农业转化是市场经济制度的内在要求。但承包制客观上维护了传统农业分散化、手工经营的特点，这不仅容易造成农村产业结构的单一化，也容易阻碍机械化的规模作业，从而使劳动生产率和农村生产力水平难以在较大范围内得到大幅度提高，从根本上说，不利于传统农业向现代化农业转型，承包制已成为农村经济进一步增长的一个阻滞因素。四是从更深层次上看，家庭承包经营制度在实践中始终内含两种矛盾：一是承包权与所有权的矛盾，二是承包权设计与承包制功能的矛盾。这就有可能使土地对农户的社会保障功能得不到实现。

如何根据不同地区的情况，因地制宜地实现土地产权制度的创新和调整，进一步调整和完善家庭承包制就成为紧迫的需要。制度创新与制度变迁总是在变迁所获收益超过变迁所付成本时得以实现的。制度创新的过程，实质上是利益的调整、分配与价值的增值过程。

三、产业化

农业市场化程度加深的必然结果是农业的产业化——这是实现农村脱贫目标的又一次制度创新。理论与实践都告诉我们，产业化是中国农业的出路和方向，也是中国农村最终脱贫的希望所在。

我国农业产业化的实质是，以农业市场经济替代传统的农业计划经济，真正改变过去主要靠政府财政补贴、价格政策等行政手段配置农村生产要素的低效局面。以农业内部及农业与其他相关产业之间的大规模、专业化协作的生产方式，替代传统小农经济的生产方式，真正改变我国农业生产自给性强、经营规模小、生产手段相对落后、劳动力过剩、经济增长迟缓的状况。这是我国农业经济制度上的一次重大的制度创新。

我国农业真正意义上的产业化还是近几年兴起的。乡镇企业是农业产业化的领头羊和启动器。据估计，在过去20年间有1亿农业劳动力转移到了乡镇企业，这是迄今为止人类历史上最大规模的农村工业化（产业化）过程。乡镇企业的快速增长，一直是国民经济增长的一个重要的直接动因。在1981—1992年间，仅农村经济中劳动力和资本从农业转向乡镇企业部门的再配置过程，就导致了1.4个百分点的经济增长速度。可见，这次制度创新是农村贫困的又一“克星”。但随着国内外市场经济形势的变化以及乡镇企业的先天不足，自1997年以来，乡镇企业的增长率和从业人员已连续三年明显下降，企业个数减少300多万，从业人员减少2000万人，对国民经济增长的直接推动作用正在减弱。乡镇企业的发展与农业产业化的进程遇到了新的挑战，这又一次把制度创新提上了日程。

（一）产业结构的调整必须及时跟上市场的变化。从现在以农副产品加工、对资源粗加工方式为主的产业，转向第二、第三产业和深加工产业；从技术水平较低的产业，转向高新技术产业；从重复建设、趋同性强的产业，转向因地制宜发展的、有地区特色的产业；从生产低档次产品为主的产业，转向生产名、优、特、新产品为主的产业。只有这样的创新，才有乡镇企业进一步发展的可能，农业产业化的进程才能进一步深入。

（二）进行乡镇企业的产权制度创新。从目前各地乡镇企业的探索看，实施各种形式的股份合作制、调整目前的产权结构和财产关系是增强乡镇企业活力的有效方式。一是股份合作制作为一种新的制度和企业组织形式的安排，改变了传统集体经济的实现形式。农民不论以资金、资产还是以技术、土地使用权入股，均成为企业的股东或所有者，增强了其对企业财产和收益的关切度。二是股份合作制的引入，在一定程度上摆脱了乡镇政府对企业的干预，确立了其市场主体地位，使其更为灵活地适应变化的市场环境。三是股份合作制是一种开放式的财产制度与组织形式，克服了农村社会在家庭内部积累资本和财富的局限性、封闭性，有效地实现了股份的转让与买卖，促进了生产要素的自由流动、优化配置和合理组合，使企业能够真正实现社会化生产、集约化经营和规模效益，从而提高全社会的资源利用率。总之，股份合作制是由生产者自愿组合，自筹资金，并以股份形式投放，在财产共同所有和按份共有的基础上，集体占有生产资料，共同劳动，民主管理，实行按劳分配与按股分红相结合的企业制度，有效地实现了企业组织制度的创新。