为了扩大内需，抑制住经济增幅回落的势头，近几年国家采取了有力的扩张性政策，但GDP的增长率仍然由1996年的9.6%下降为1997年的8.8%、1998年的7.8%和1999年的7.1%，明显低于1979—1998年间GDP年均增长9.7%的速度。究其原因主要是经济运行的内涵发生了重要变化，宏观经济运行的主要问题由需求过量转为需求不足。宏观调控政策应以扩张为基本取向，并紧密结合改革和结构调整，创造新的供给和需求的增长点，促进经济的稳定增长。

一、国民经济运行正处于过渡性阶段

随着第二步战略目标的实现，在向第三步战略目标迈进的过程中，经济结构和经济体制面临着一个过渡性阶段：一些传统产业需要淘汰，而一些新兴产业尚未成型；一些旧的制度制约经济发展，而需要建立的新制度尚未形成。在过渡性阶段，国民经济运行中表现最明显的特征是国内市场供求格局发生了逆转，由短缺经济转为相对过剩，导致经济增长率下滑。

（一）过渡性阶段的主要标志和特点

1.市场供求关系由供不应求转变为供大于求。经过20年的改革和发展，我国告别了短缺经济，实现了供需格局的根本转变，经济增长的主要制约因素由资源转变为市场。目前已有90%的商品供大于求，有一半产品生产能力利用率不足60%，最低的只有10%。在这种情况下，企业的投资领域变得比较狭窄，从而大大弱化了经济增长的内在动力。

2.产业结构进入调整升级阶段。工业生产由数量扩张粗放型开始向技术集约型迈进。从经验上看，这种调整过程需要5年以上的时间，而在调整的过程中，必然会产生“创造性破坏”，即新的产业尚未形成规模，而传统产业投资的边际效益下降，并不断失去生存能力，造成整体经济增长乏力。

3.经济体制面临新的变革。从宏观调控手段看，一方面国有金融机构的改革和加强管理，使银行摆脱了第二财政的被动局面，货币的无序扩张受到抑制；另一方面，由于非国有金融机构受到限制，利率尚未完全市场化，使金融市场缺乏活力。从国有企业改革看，一方面，现代企业制度的建立仍然面临着较多的难题，在短期内难以到位，企业的活力也得不到明显提高；另一方面，需要淘汰的企业也得不到调整，仍然占有并浪费大量的资源。同时，相对具有较大活力的民营企业的投资领域又受到较大的限制。从与居民生活密切相关领域的改革看，一方面，社会保障体系的建立进展缓慢，居民对未来生活的顾虑较多，另一方面，住房、医疗、教育的改革增加了居民的实际支出和支出预期，使居民减少即期支出。总的来看，这些因素在一定时期内制约着经济的发展。

4.国际经济环境发生了新的变化。世界经济正在进行结构调整，新技术的广泛采用、经济全球化进程的加快为我们提供了进一步发展的机遇，但也使国际经济普遍出现供大于求的局面，与我国经济密切相关的传统产品的过剩更加明显，不利于我国扩大外需。

上述情况具有明显的阶段性、过渡性特点：一方面，结构调整和改革是一个渐进的过程，如果措施得力也需要5年左右的时间才能明显好转，因此这个时期可视为一个阶段。另一方面，这个阶段仅仅是一个过渡，在经济发展中不会长期起作用。随着改革的深化，产业结构的调整将加快进程，技术集约型的产业将逐步成熟。正因为如此，我们将这一时期称为过渡性阶段。

（二）过渡性阶段经济增长的主要特征

1.经济的增长率将维持在中速水平。GDP的年均增长率将保持在7%左右，不会出现10%左右的增长率。与此同时，经济结构将得到不断优化，经济效益将有所提高。

2.政府投资将在经济增长中起主要作用。由于生产结构的调整、升级和新的经济增长机制的形成需要较长的时间，经济内在增长乏力的状况不会很快扭转，又由于居民消费信心不足、新的消费热点的形成需要较长的时间等不利因素，因此在过渡期内企业的投资动力不足，政府投资将在经济增长中起主要作用。

3.通货膨胀的压力将保持比较低的水平。物价总水平的涨幅将保持在2%以下，许多传统工业品的物价将继续下降。

总的来看，过渡性阶段经济运行将保持“中增长，低通胀”的状况。在过渡期内，抑制经济增长的因素大于促进经济增长的因素，制约经济发展的主要问题是需求不足，如果改革和宏观调控措施不当或力度不够，很容易使经济运行出现通货紧缩。

二、扩大需求与创造动力相结合，促进经济健康发展

在经济运行进入过渡性阶段，经济增长的内在动力不足，又由于受到通货趋紧的困扰，很难有一个简单快速的方法，来促进经济的加快发展。因此，要在一段时期里继续坚持扩张性的宏观调控政策，综合利用各种宏观调控手段，力保经济不出现衰退，并与改革和技术创新结合起来，促进经济的长期稳定增长。

1.实行扩张性的财政政策，改进操作方式。一要充分认识财政扩张性政策的必要性。在过渡阶段，最重要的是保持一定的经济增长率，由于受到需求不足的制约，经济增长的内在动力减弱，因此，在一定时期内，扩张性的财政政策是保持经济增长的主要因素。二要减少抵消扩张力度的政策。1998—1999年经济启而不快的重要原因，是增发国债被增加的部分税收所抵消。因此，对多数企业来说，对财政政策的感受是变紧而不是变松。三要调整财政投向。在城镇，要由扩大投资向增加居民收入倾斜，要进一步促进中低收入居民的收入水平，增加社会保障支出，保证三条保障线的落实，大幅度提高公务员的收入。在农村，要继续加大电网、自来水、公路等基础设施的投资力度，既改善农民的消费环境，又通过以工代赈增加农民的收入水平。

2.以宽松的货币政策配合扩张的财政政策，增加金融活力。金融政策要在较长的时期内立足于扩大货币的供应量，在发展中求稳定，处理好防范金融风险和增加金融活力的关系，要由压缩机构转为制订规则，从搞活的角度来防范金融风险。东南亚金融危机后，为防范金融风险，我国先后采取了整顿信托投资业、清理各种基金、关闭地方产权交易中心、合并城市合作银行、集中贷款审批权等措施，在短期内虽然起到积极作用，但从长期看，则会由于存差扩大，降低银行效益，堵塞贷款渠道，增加企业经营困难从而增加不良债务，进而扩大了金融风险，并且将金融风险向国有银行集中。既加剧了通货紧缩，又扩大了金融风险。虽然后来在政策操作中，试图通过在国有银行成立中小企业信贷部，来扩大中小企业的贷款，但从效果上看，国有银行是不可能满足非国有经济和中小企业的正常的金融服务需求的。因此，当务之急是逐步开放非国有经济进入金融服务领域的大门，搞活金融，促进发展。

3.努力扩大居民消费水平。消费是经济发展的目的，也是经济发展的动力，扩大消费需求对启动当前经济和促进今后的经济发展将有重要作用。扩大居民消费水平，除了通过财政增加居民的收入水平、通过信贷消费提高居民的支付能力外，更重要的是要深化改革。一要转换与居民生活密切相关领域的改革思路，提高居民的消费信心。改革的思路要由转移改革成本转变为理顺机制，扩大社会总福利。长期以来我国实行的是低工资政策，居民的住房、医疗、教育等费用都由国家在工资中扣除后统一使用。因此在形式上居民可以免费享受这些福利，但实际上都是预先支付过的。可见住房、医疗、养老、教育等的改革成本没有理由由居民负担大头，在实际操作中会打击居民的消费信心、积累对改革的抵触情绪，影响社会经济的健康发展，难于取得积极的效果。因此，在改革中国家要先提高居民的收入水平，在工资中采取明补明收、先予后取的政策。二要创造消费领域。居民消费不足，既有总量问题，也有结构问题。从结构问题看，主要是一、二产业生产的实物商品供过于求，而第三产业类的教育、邮电、医疗、文化、体育、金融等服务领域的需求则供不应求，排队现象严重，物价持续上涨。第三产业发展滞后主要是这些部门过多考虑局部利益，实行垄断经营，这对国家和居民则是有百害而无一利。发展第三产业的关键是制度创新，允许民办企业或引进民间投资，加快发展。

4.调整汇率，扩大出口。从我国目前的供需关系看，无论扩大内需的力度多大，也解决不了国内产品结构性严重过剩的问题，因此，在相当长的时间里，扩大出口仍然至关重要。扩大出口有两种方法，一种是财政补贴，另一种是本币贬值。我国采取了第一种方法，应该说，这对出口止跌回升起到了积极的作用。但是，与泰国、韩国等由于本币贬值而增加的出口相比，还有较多的不足之处，一是操作成本较高，国家的财政负担加重，宏观调控的能力受到削弱。而且还要花费大量的人力、财力去对付企业的骗税问题。二是信号失真，出口退税率由国家决定，使企业的出口成本不能反映国际市场的实际供求情况，企业难以根据市场需求情况对生产进行调整。因此，汇率作为一种政策工具，可以也应该根据经济发展的实际需要进行适当调整。目前东南亚金融危机已基本结束，世界经济发展势头良好，因此人民币汇率调整的时机已经基本成熟。