一、依法治税面临的挑战及成因

改革开放20多年来，我国的税收法制建设取得了长足的发展，但在依法治税方面仍面临严峻的挑战。从纳税人纳税方面来看，偷、逃、抗、骗、欠税的问题比较严重。从各级政府部门征税方面来看，人治大于法治的问题比较普遍。具体表现有：以言代（税）法、以权压（税）法、以情碍（税）法事件大量发生；随意减免税、越权减免税等滥用职权、随意处置之风蔓延，“费挤税”现象日益抬头等等。依法治税的环境不容乐观。形成这种状况的原因是多方面的，但基本原因有如下几个方面：

（一）税收法制不健全。

1.税收法律层次偏低。目前，完整的税收法律体系尚未形成，统领各单行税收法规的税收基本法还未制定，已施行的税收实体法和程序法亦不完备。在我国现行的税收制度中，只有《外商投资企业和外国企业所得税法》、《个人所得税法》和《税收征管法》是经全国人大或全国人大常委会立法通过的，其他都还停留在暂行条例、暂行规定的行政法规层次上，因此在适用效力上存在局限性，执行过程中往往受到来自各方面的冲击和干扰，严重影响了税法的权威性。

2.税收立法与税制改革不相适应。由于我国现行税制是随着重大经济改革而改革的，因此，着眼点多在改革调整、新税种出台等方面，但对如何从总体上改革和完善税收立法却重视不够。同时，也由于税收立法程序从起草、审议到表决、公布需要较长的时间慎重进行，难以适应税收政策的频繁调整，从而往往出现税收立法滞后于税制改革的情况。这样，一方面增大了税法实施的难度，另一方面也造成了现行税制中的一些漏洞。

（二）税收法治意识薄弱。

1.对税法认识存在局限性。税收虽然早已有相关的法律法规，但在许多人包括许多领导人眼里，税收法律法规并不等同于其他法律，总是处于比较低的层次，以为可以随意违反。甚至有些人根本不懂税法，不知道偷税抗税是犯罪行为。2.履行纳税义务上有逃避性。目前，我国公民履行纳税义务的自觉程度比较低，不催不缴、不查不缴、能拖则拖、能瞒则瞒的心理比较普遍，一些人甚至片面认为税收是国家单方面的索取，损害了他们的经济效益，有意逃避纳税义务。

3.行使纳税人权利表现出淡漠性。大多数公民不知道纳税人有什么权利，不知道如何保护自己的合法权益，即使知道，也没有强烈的意愿去维护。

（三）税收司法力度不足。对税务纠纷的解决，现行法律规定只能先行政复议，不能直接向法院起诉，更没有建立专司税务纠纷和违法的税务法庭；在打击税收违法行为中，没有专职的税务警察；税务、工商、海关、银行等部门各自为政，缺乏协调合作。于是，许多查出的税务违法案件在执行过程中，常常遇到阻力，往往以补代罚、以罚代刑，违法行为得不到或不能及时得到制裁，削弱了税法的刚性和权威，形不成震慑作用。这也在一定程度上纵容了税收违法行为。

二、依法治税体系的构建

坚持和实施依法治税是一项系统工程，需要各个方面的不懈努力。从当前的实际情况出发，笔者认为关键要重视以下几个方面的工作：

（一）完善税收立法。

1.合理划分税收立法权。税收立法权的划分是一国税收立法体制的中心问题。在我国，必须明确税收立法权集中到人民代表大会，税收执法权集中到政府主管部门，以加快完善税收立法的步伐。同时，由于我国各地区自然条件差异很大，地区经济发展很不平衡，必须给地方一定的税收立法权，以充分发挥中央和地方两个积极性，使税收制度的统一性和灵活性结合起来。2.建立健全税收法律体系。税法作为一个相对独立的法律部分，其自身也应有其体系。就我国税收法律目前的情况看，应在以下几个方面加以努力：首先是制定税收基本法，以之作为我国税收法律的第一个层次。其内容应包括：税收立法依据和立法宗旨、我国税收的性质、国家与纳税人的权利和义务、税收立法体制和管理体制、我国税法体系的基本结构等等。其次是完善税收实体法和税收程序法。这是税收法律体系的第二个层次。主要是流转税法、所得税法、地方税法等单行税收法律的立法，增强刚性，使实体法与程序法相配套。再次是制定好各单行税收法律的实施细则或规定。这是税收法律体系的第三个层次。

（二）着力改善征纳双方主体的素质，切实提高税收法治的意识和能力。

1.加强税务队伍建设，使税务机关及其人员成为“执法”和“守法”的统一体。依法治税对税务人员的素质提出了更高的要求。为此，一要继续深化人事制度改革，把好入口关，切实做到任人为贤，能者上、庸者下，消除“近亲繁殖”，为人才辈出创造良好的环境，为严格执法打基础；二要加强思想政治教育和职业道德教育，提高税务人员的抗腐防变能力；三要建立培训基地，完善培训网络，有目的、有计划、高效率地培养人才。

2.加强税法宣传，增强全民依法纳税的能力，使纳税人成为“守法”和“护法”的统一体。要重视税法宣传的普及化和制度化，加强针对性，提高有效性。具体应做到：①宣传的对象除现有的纳税人外，还应包括现有的非纳税人，而且宣传教育要从小抓起，让公民从小就有纳税意识。②在宣传教育过程中，要有的放矢，突出重点。从宣传的内容上看，既要宣传纳税人的义务，也要宣传纳税人的权利，更要宣传纳税人违反法律规定后应承担的法律责任；从宣传的题材上看，既要宣传正面典型，也要曝光反面典型；从宣传的形式上看，既要利用新闻媒体进行宣传，也要通过日常征管工作进行宣传。

（三）加强税收司法建设。一要尽快构建一个完整的、能独立于国家行政机关之外的税收司法机构，包括税务检察室和税务法庭，使税收司法具有相当的权威性，可独立行使税收司法权，以保证税务案件得以及时公正地审结。二要设立税务警察，以维护税收征管秩序，保障税务人员依法执行公务，使税收执法有坚强的后盾。三要进一步完善税收司法方面的程序法。四要加大对税务违法案件的处罚力度，除依法补税罚款外，对有关责任人要坚决依法追究行政责任和刑事责任。

（四）健全税收执法管理、监督和约束机制。一要改善和加强税务执法的民主参与程度，公开执法过程、内容和依据等。二要强化人大、新闻媒体及社会舆论等对税务执法的监督和评议，建立起外部日常监督机制。三要加强上级对下级的执法监督、检查和考核，尤其是加强中央对全国税收执法工作的管理、监督、协调和约束能力。四要推行代理制，发展协税组织，加强与财政、工商、海关、银行等的横向联合，构建全方位的社会监督体系。五要加快税务管理电算化建设的步伐，促进税收业务的规范化和科学化，以管理手段的现代化加强税务部门内部的约束机制。

（五）改革税收计划体制。在制定税收计划时，要改变基数加增长的办法，坚持从经济到税收的思路，强调积极可靠的原则，既不抬高指标，也不压低分配，把客观任务与经济发展实际以及主观能动性正确地结合起来，使所编制的税收计划真正符合经济发展的实际水平；在执行税收计划的过程中，要以严格的依法行政促进税收收入任务的完成和超额完成。通过改革“收入计划任务制”的管理模式，做到应收尽收，解决“法律为任务让路”的问题，从组织收入的机制上为依法治税创造条件。