按国际货币基金组织（IMF）的划分标准，间接利用外资是指以国际证券（股票、债券）为媒介和通过向国外借贷两种方式取得的国外资金。国外贷款是我国间接利用外资的主要组成部分，根据贷款的来源和性质，分为国际金融组织贷款、外国政府贷款、外国商业银行现汇贷款和出口信贷。90年代以来，随着改革开放的不断深化，湖南省间接利用外资工作进展较快，已成为促进全省经济和社会发展的重要手段，同时也存在一些不容忽视的问题。

间接外资的主要特点是要支付利息、偿还本金，而且本息不可核减，更不可豁免。因此，间接利用外资工作，只有做到投准项目、加强管理并及时偿还，走上良性循环的轨道，才能促进经济和社会发展，否则不但没有效益，反而成为一个新的包袱。回顾、总结湖南省十多年来间接利用外资工作的情况，不难发现有以下几个问题必须引起高度重视：

（一）管理体制不顺，机构运转不协调，资金使用效益不高。多年来，我国利用间接外资一直实行按资金来源渠道确定归口管理部门的办法，如世行、亚行和双边政府贷款分别归口财政部、人民银行和对外经济贸易部，没有一个部门对这些贷款进行集中统一管理，造成职能交叉，多头管理，机构之间不协调，进而导致管理不严，工作效率低，贷款成本高，资金使用效果差等一系列问题。

（二）部分贷款投向不准，项目建成后难以达到预期目的。由于多方面的原因，湖南省外国政府和亚行贷款中的一些项目（如日元贷款的湘中针织厂、娄底毛巾厂等），事先进行科学论证不够，不是通过市场运作，而是政府行为为主，导致项目选择失误，项目建成后，不但没有实现预期的经济效益，反而成了企业和政府的包袱。

（三）重借轻还，重用轻管，还款意识不强。对于利用国外贷款，政府、主管部门、项目单位只管上项目、争贷款，很少考虑贷款能否归还。这一问题的根源在于对贷款的偿还普遍存在依赖思想，在贷款借用还的各阶段责权利不统一。下级政府依赖上级政府，项目单位依赖财政，而主管部门只管借用不负责偿还，最终结果还本付息的重担都压在各级财政特别是省级财政的头上，加重了财政负担。

（四）还本付息的压力大大超过了财政的承受能力，存在很大的偿债风险。由于湖南省利用的间接外资在时间上比较集中，微利项目、社会效益项目和预期经济效益难以实现的工业项目贷款比重大，而又相对集中在经济基础比较薄弱的贫困地区，使还本付息难度加大，已经超过了财政的承受能力。据初步测算，2000年至2003年，湖南省每年偿付国外贷款本息所需的资金分别为1.48、1.8、1.9、2.02亿美元。如果汇率和利率等因素不变，实际所需的资金还将超过上述规模。2003年以后的十来年所需的还本付息资金更多。而各级财政可用财力的增长幅度远远低于还本付息所需资金的增长速度，如不采取有效措施，潜伏的偿债风险将严重影响以后年度的财政运行和收支平衡。

（五）配套资金不能及时足额到位，致使项目难以顺利完工并如期实现效益。这是一个非常普遍的问题。湖南省在世行贷款、日元贷款中有一些项目就是因为配套资金得不到落实，导致项目迟迟不能竣工，预期效益不能发挥，贷款就成了呆账。

上述问题如不妥善解决，不但严重阻碍引进和利用外资工作的进一步发展，而且将影响经济发展，损害国际信誉，使财政不堪重负，进而导致政权不稳定、社会不安定等一系列严重后果。

湖南省地处内陆，间接外资在引进利用外资中占有很大比重，在经济和社会发展中发挥着举足轻重的作用。采取有效措施，确保间接利用外资工作健康发展，实现借、用、还的良性循环已迫在眉睫。

（一）按照统一管理、各司其职的原则，建立上下对口、统一对外、政府牵头、财政归口、部门配合的科学的管理体制。间接利用外资本身就是一项涉及时间长、范围广、影响大的系统工程，湖南省利用的间接外资又基本上是政府的主权外债，因此，首要问题是加强政府的领导和长远规划，实行严格的统一管理，搞好部门间的分工合作与相互配合，建立协调高效的管理体制。国务院机构改革后，明确由财政部统一管理政府的主权外债。因此，湖南省应参照中央的做法，在机构改革中，建立一个政府牵头、财政归口、其他部门配合的责权利更加明确的政府外债管理体制。

（二）科学论证，慎重决策，准确把握间接利用外资的投向。间接外资的种类、规模在各行业和各地区间的不同布局，直接关系到全省利用外资的成本、效益、偿还能力及对经济社会发展的推动作用。我们要根据可利用的间接外资的来源特点和各融资方的要求，结合全省经济社会发展的中长期规划、各地的承受能力等因素，加强对项目的科学论证，确定间接利用外资的规模和布局，引导外资投向，使其日趋合理。国家对间接利用外资的宏观管理非常严格，计划性很强，项目的前期准备时间也比较长，因此，实际工作一定要有相当的超前性和预见性，对国际形势和国家的宏观政策要进行认真研究，加强市场调查，建立间接利用外资的项目库，确保间接外资项目选准、选好。

（三）按照建立公共财政的要求，合理确定国外贷款的承贷转贷和管理模式，切实减轻财政负担。建立社会主义市场经济，对财政工作的要求就是实行公共财政，财政支出要从根本上改变过去的错位、缺位、越位状况，切实对保证机关运转、维持社会安定、保持政权巩固、促进社会事业发展负责。政府举债实际上是财政资金的提前使用，同样甚至更需要遵守公共财政的基本原则。在间接利用外资工作中，必须根据贷款项目的性质采取不同的转贷、管理模式，实行分类管理，即对属于政府行为或最终要由政府负责的项目贷款，财政部门作为政府的债权债务代表人，负责承贷转贷，实行全面管理；对参与市场竞争的项目贷款，财政不承贷转贷，不担保，只对国家或国外融资方进行推介，参与管理，行使政府统一管理外债的有关职能，对这些贷款进行统计监测。对于这类项目的贷款，各级政府不得强迫同级财政部门承贷、担保，以避免过去政府干预过多、干预不当的现象再度发生。通过实行分类管理，既有利于财政部门履行好职责和义务，又可以避免不应有的负担和风险。

（四）建立外债还贷准备金，努力化解财政风险。各级财政部门已经承担了比较沉重的、与其收入水平和可用财力不相适应的偿债责任，面临着一定的风险。一旦项目单位、财政都不能按时偿付到期债务，就会引发一系列问题，甚至产生债务危机。间接外资本身就有多种风险，需要有应付风险的资金准备，财政部对此也提出了明确要求。因此，各级政府和各项目单位应引起足够的重视，特别是有经济效益的项目单位，一定要将此事列入议事日程，通过财政预算安排和从项目单位实现的收入中提取、建立并不断补充还贷准备金，以及时偿还债务，化解和避免财政风险，维护政府信誉和形象。

（五）加强项目管理，提高资金使用效益。用好间接外资，避免债务危机，关键是要加强项目管理，降低项目建设成本，及时建成投入使用，提高营运效益和资金使用效果。加强管理，就是要严格遵循市场经济的规则，坚决推行合同管理、招标投标、工程监理等行之有效的办法。要实行真正的业主负责制。项目单位作为业主，应根据国家政策、法律自主建设、自主经营管理，更重要的是必须有很强的债务观念和偿债意识，承担按时足额偿还债务的责任。

（六）树立外汇风险意识，加强风险管理，努力减少和规避风险损失。利用国外贷款，汇率变化无常，进行风险管理是加强间接利用外资工作的重要内容之一。有效的风险管理，不仅能减少损失，有时甚至可从中获取收益，减轻债务负担，增强偿债能力。为此，要建立一支懂政策、能胜任业务的工作队伍，经常关注、研究国际金融动态，提前做好预案，切实加强外汇风险管理。

（七）严格执行协议，维护良好的对外形象。间接利用外资工作中签订的各种协议和文本，都是具有法律效力的。违背协议，不仅要受到处罚和制裁，造成不应有的经济损失，更严重的是使国家在国际上失去信誉，甚至造成不良的政治影响。各级政府、各有关部门和项目单位，不仅要从经济利益出发，而且要站在政治的高度和国家长远利益的大局，强化法制观念，依法办事，严格执行协议，不折不扣地履行协议和合同规定的各项义务。（作者为湖南省财政厅副厅长）