近两年国债政策对经济增长的拉动作用是无庸置疑的。综合考虑目前的各相关因素，为了进一步扩大内需，在未来一段时期内，我国国债总量将进一步扩大。不久前财政部长项怀诚在“2000中国企业高峰会”上指出“目前从国家宏观经济情况看，财政的赤字和国债的规模都还控制在一个能够承受的范围内。也就是说，目前我们再继续增发适当数量的国债，还有一定的空间，不会引发通货膨胀，也不会引发债务危机。”这表明，适当扩大国债发行并合理安排政府公共投资支出，以拉动民间投资与消费，仍将是我国目前宏观调控政策的理性选择之一。

一、1999年增发国债资金的投向及其效果

经过1998年一年的实践，我国政府积累了实行积极财政政策、利用国债筹资进行基础设施建设的经验，在项目选择、资金拨付、监督检查等方面采取了许多行之有效的办法，以防止乱铺摊子、重复建设和劣质工程。1999年根据形势需要，沿用1998年增发1000亿元国债的模式，又增发了600亿元国债。项怀诚部长在九届人大常委会第11次会议上，把1999年增发国债政策与1998年的不同特点，归纳为三个方面：一是综合配套性强。国债专项投资政策与减税、提高出口商品退税率以及增加低收入阶层的收入、提高行政事业单位职工工资等多项财政政策配套实施，由此产生的积极财政政策的综合效应和拉动效应更大。二是国债资金使用形式多样化。除了采取拨款补助、国家资本金注入、转贷方式外，1999年还增加了贷款贴息方式，因而国债资金投入启动的社会资金量更多。三是国债资金使用结构进行了调整，除了用于基础设施建设之外，还增加了高新技术产业化、重大设备国产化、企业技术改造、支持高校扩大招生等内容，对加大国有企业改革力度、促进技术创新等方面政策的实施，将起到重要的保障作用。

1999年新增国债主要用到了以下几个方面：1.基础设施343亿元。重点投向1998年已经开工的农林水利、交通、通讯、城乡电网建设与改造、供水供气、污水和垃圾处理等，在建项目占93%，新开工项目仅占7%。2.企业技改153亿元。采用贴息方式增加有利于加快产业结构升级、促进科技进步的项目投入。资金注重投向增加品种、提高质量和技术含量以及进口替代的技术改造项目，投向产品有市场、效益好的骨干企业。3.环保生态67亿元。重点是搞好“三河三湖”（淮河、海河、辽河、巢湖、太湖、滇池）污染治理。安排资金实行以粮代赈，用于长江、黄河中上游“坡改梯”、“退耕还林、还草”，推广节水灌溉。“三河、三湖”水污染防治专项国债共20亿元，安排项目123个，其中污水处理厂119个，污水处理能力1140万吨/日。4.文教设施25.7亿元。配合高校扩招，适当解决教学设施、学生宿舍不足的问题，共安排国债项目335项，建筑面积352.9万平方米，总投资52.35亿元，使用国债资金14.7亿元。适当安排文化设施建设，在国债中安排1.7亿元，国家广电总局安排补助资金8000万元，用于“村村通广播电视”工程，力争使大部分农村边远地区、少数民族地区在国庆50周年能够看到电视、听到广播。5.海关打私11.3亿元。特别从新增国债中安排资金用于海关缉私警察的装备开支。1999年我国新增税收中最大一块即来自海关对各种走私活动的有效打击。

据测算，1998-1999两年的长期国债资金2100亿元，带动了4200亿元银行贷款和自筹资金，共投资5100多个项目，建设计划规模达2.2万亿元。以水利建设为例，共投入国债资金460多亿元，加上中央预算内投资和水利建设基金，合计600多亿元，投入力度之大是历史上从未有过的。到目前为止，共完成大江大河堤防加固6000多公里，30多座重点大型病险水库进行了除险加固，显著增强了防灾抗灾能力，使长期遭受洪涝灾害地区的群众从减少灾害损失、节约抗洪抢险的人力、财力、物力方面直接受益。在1999年长江中下游干流和洞庭湖、鄱阳湖出现1954年后仅次于1998年的历史上第二高水位时，险情比上年减少7550处，其中较大险情减少84%，管涌险情减少90%。

二、今后国债结构合理调整的探讨

与国债规模总量的扩张相配合，今后我国国债结构有必要作适当的调整。这包括：

1.调整期限结构，适当增加短期和长期国债的比重。以往年度的国债发行期限多以3年左右为主，且多数不能上市流通，在一定程度上影响了投资者的投资兴趣，不利于进一步开拓国债市场。因此，应当增加短期国债的发行，并逐步实现发行制度化、周期化。同时，为了弥补财政赤字、满足重点建设资金需要，也为了满足部分投资者获取稳定投资收益的需要，长期国债的比重需适当提高，特别是应当利用低通货膨胀时期的有利条件多发一些长期债。通过国债期限结构的合理调整，有助于改变偿债期结构，降低举债成本，避免和缓解偿债高峰压力。

2.调整品种结构，增加财政债券、建设债券、可转换债券和储蓄债券等券种的发行，使国债品种结构进一步多样化。而且，在未来一段时间里，国债发行应以可上市国债为主，增强国债的流通性。同时，应进一步实行国债发行无纸化，减少凭证式、无记名式国债，扩大记账式国债发行。

3.调整持有者结构，充分发挥不同国债持有者对国债市场乃至整个国民经济的不同作用和影响。随着国债市场上国债品种不断创新，发行频率加快，发行方式日趋复杂，国债投资的专业性明显增强，加之市场运作效率的要求，个人直接投资国债将越来越受到客观条件的制约。而商业银行、证券公司、国债投资基金等机构投资者则大有用武之地。商业银行凭借其雄厚的资金实力及其星罗棋布的营业网点优势等，可以在国债承销中扮演重要角色。证券公司和作为散户投资者集合的国债投资基金，通过在国债市场上进行专业化的投资操作，实现最佳投资组合，并促进市场的高效运行，将成为国债市场上稳定债市、调节供求的重要投资主体之一。此外，随着我国金融市场的进一步开放，特别是将来人民币逐步实现自由兑换以后，外国投资者也将成为我国国债的持有者。

4.调整利率结构，实现利率市场化。按照金融市场上收益与风险对等的原则，国债利率在市场利率体系中应是最低的，并作为基准利率供市场利率参照。然而，目前我国国债发行利率却是比照银行存款利率设计的，并且总要比后者高出一块，国债利率作为基准利率的地位无法得到确认。不仅如此，国债利率机制缺乏弹性和灵活性，既不利于反映社会资金的供求状况，也不利于运用国债利率政策灵活地调节货币流通和经济运行。因此，从长期目标看，我国必须从基准利率的市场确定角度出发，逐步调整利率结构，改变历时已久的国债利率高、银行储蓄存款及其它金融产品利率低的状况，增强国债利率弹性，充分发挥国债利率机制在市场经济中的重要作用。

5.调整资金运用结构，充分发挥国债对经济增长的促进作用。国债资金用于公共基础设施项目投资，一方面项目失误的风险小，另一方面在现阶段可以缓解国民经济“瓶颈”制约，有效地将供给和需求联系起来，并体现政府职能转换的导向和重点。但像1998年那样国债资金完全用于基础设施投资，“一分钱也不用于加工项目”，毕竟是特定年度的特例，为了更直接拉动内需和承担支持国有企业改革、脱困的任务，仍需要国债资金适当介人国有大型骨干企业的技术改造领域。同时，这种使用结构有利于较好解决资金回报、还本付息来源问题。因此，我国在现阶段国债资金的运用结构上，需要以基础设施、生态保护等为主，企业技术改造为辅，并努力处理好选项这个关键，狠抓可行性论证与科学决策，并积极开拓1999年已开始的技改贴息这种“四两拨千斤”的高效运作方式，把扩大内需与产业结构调整优化和培植财源结合起来。

三、要增强国债运作中防范风险的意识

启动积极财政政策以来，我国国债规模随赤字规模及其它变动因素而扩大之后，是否仍控制在适度区间内和是否能保证财政经济的可持续发展，是一个必须考虑的重要问题。从名义指标看，我国财政虽然处于困难境况，但国债余额占国内生产总值的比重还是比较低的，1998年末债务余额占GDP的比重约为10.3%，如果再加上当年用于补充国有独资银行资本金的2700亿元特别国债，这一比重也不过13.6%左右，1999年这一指标在12.7%之内，明显低于大多数国家的同一比重，也大大低于国际警戒线。但是我国的主要问题，是中央财政的债务依存度（当年举债额/当年支出额）偏高（已在70%左右），以及名义指标不足以反映现实情况。对此，看来应至少考虑到如下几个方面：

第一，国债余额/GDP比重是一个更为全面、综合地反映一国举债潜力的指标，我国在这一指标很低的情况下却出现中央财政债务依存度偏高的情况，与现时体制因素（不允许地方政府举债等）和政府财力分散程度（相当大量的预算外政府性资金不在债务依存度指标的分母中反映）关系很大。

第二，这几年增发国债用于政府投资，是在特定条件下采取的反周期财政措施，举债扩大投资规模的支出安排同样具有支出刚性即“棘轮效应”，抬高了的支出基数和建设盘子，会形成要求后续年度有更多财力投入的压力，也包括安排债务还本付息的压力，因此必须精心协调衔接短期调节与中长期发展，合理运筹资金，避免形成过于陡峭的偿债高峰以至出现政府债务危机和支出盘子难以为继的状况。当前条件下增发国债，应当多发长期债（如五年、十年、十五年甚至更长），利用低通胀的时机降低国债筹资的总成本。

第三，举债筹得的资金如何合理运用，使之产生尽可能大的经济效益和社会效益，是一个关键问题。应当承认，在这方面我们的管理水平还不高，经验还相当有限，有必要充分重视、切实改进，探索专项国债形式，强化国债资金使用的通盘科学规划、可行性研究与贯穿全过程的严格的责任制。

第四，现时中央财政的脆弱性值得引起高度关注，要通过必要的体制调整和加强管理，扭转中央财政本级收入占国家财政收入比重连年下降局面，增强中央财政的调控实力。

第五，我国名义上的赤字、国债指标远远未能反映现实情况的全貌，所以名义财政赤字规模的扩大，实际上缩小了在安全区内消化和弥补公共部门隐性赤字（如各级政府欠发工资、粮食系统亏损挂账、国有企业与国有银行及非银行金融机构亏空，还有各部门、地方举借的性质类同于主权债的债务等）的可用空间和调节余地。对这方面的问题，必须予以充分重视，通过综合治理、配套改革，来逐步化解风险，“标本兼治”地求得解决。

总之，在我国财政赤字和国债规模适当扩大的同时，必须强化风险意识与防范机制，全面把握现实情况，精心和稳妥地把握赤字与举债的合理数量界限，正如项怀诚部长在“2000中国企业高峰会”上指出的，要“十分重视国债和赤字规模问题，注重加强财政的偿债能力和如何有效防范财政风险的研究”，在国债规模总量扩张的同时，注意对国债结构进行适当的调整，以及短期举债与中长期可持续发展和深化改革的衔接，争取通过短期调节赢得克服体制、结构等方面深层矛盾的时间和条件，以及财政经济良性循环的综合环境，这样才可能迎来国民经济的新一轮高速增长。（作者为财政部科研所副所长、研究员、博士生导师）