一、改革现行预算管理模式，建立标准周期预算制度1999年以来，根据新时期加强和改进预算管理工作的客观要求，并针对传统预算管理模式中存在的问题，天津市积极探索新型预算管理模式，相继制发了《天津市标准周期预算管理暂行办法》、《天津市预算核销管理暂行办法》和《天津市财政总会计管理暂行办法》，开始对传统的预算管理制度进行改革，在全市范围内推行了标准周期预算制度。去年，天津市按照标准周期预算制度的要求，在对重点税源和行政事业单位基本情况进行调查的基础上，编制了较为细化的2000年预算，现已经市人代会批准交付执行。

标准周期预算制度，是将每一个预算管理周期确定为标准的30个月，并从时间上划分为三个阶段，即“预算编制阶段”、“预算执行与调整阶段”和“决算阶段”。“预算编制阶段”，从每个预算年度前一年的年初开始至年末结束，期限为12个月，主要任务是对上年预算执行情况进行分析和绩效评价，结合本年度预算执行情况，编制下一年度预算。“预算执行与调整阶段”，从每个预算年度的年初开始至年末结束，期限为12个月，主要任务是组织执行本年度预算，分析预算执行情况，办理预算调整与变更手续。“决算阶段”，从每个预算年度终了后的下一年年初开始至6月末结束，期限为6个月，主要任务是组织编制决算草案，按规定程序报批，并在决算的基础上对预算执行结果进行分析总结和绩效评价。

标准周期预算制度是一个系统、完整的制度体系，它涵盖了预算管理的全过程。对每一个预算周期而言，上述三个阶段是前后继起、彼此联接、相互影响的，每一阶段都是整个预算周期中不可或缺的组成部分；对不同预算周期而言，三个阶段在每一个年度中又是同时并存，相辅相成的，其核心是强化预算编制。预算编制是预算管理工作的根本依据和规范，直接影响到预算执行和决算的效果。这一制度使预算编制时间从几个月延长至12个月，为预算编制的科学化、规范化创造了条件。在此基础上，通过建立预算核销制度，加强会计核算监督，对预算实行过程控制，规范预算调整与变更程序，强化预算约束和绩效分析，充实决算工作内容等，可以有效地提高预算的前瞻性、连续性和可控性。

标准周期预算制度规定的预算管理职责是：预算管理工作由预算部门、各业务部门和有关预算单位按各自职责范围组织实施。预算部门负责草拟预算编制的指导性意见，编制、汇总本级政府预算草案，汇总下一级政府预算，形成总预算草案；管理和监督本级政府预算的执行，综合分析预算执行情况，办理本级预算调整和变更的各项手续，指导和监督下一级政府预算执行与调整；编制本级政府决算草案，汇总下一级政府决算，形成总决算草案。业务部门负责初审和汇总预算单位预算建议草案，管理和监督单位预算的执行，编制并汇总预算单位决算草案。预算单位（指一级预算单位）负责向同级财政业务主管部门编报本单位或本系统预算建议草案及相关资料，组织本单位或本系统预算执行，编报本单位或本系统决算草案。

为便于协调各业务部门和预算单位的工作关系，根据以上职责分工，在不改变市财政局各处室职能的前提下，天津市成立了标准周期预算编制小组，由预算处牵头，抽调各业务处和直属基层单位的16名同志组成，专门负责预算编制工作。预算编制小组代表预算处草拟预算编制的指导性意见，对各业务处报送的各预算单位预算进行汇总审核，并进行综合平衡后，提出总预算建议草案，并按规定程序报批。实践证明，这种组织形式，既能承担并完成预算编制任务，又同各处室工作紧密结合，还能及时反映各预算单位的情况和问题，比较好地调动了各方面的积极性，兼顾了现有处室分工的需要，保证了预算编制的时间和质量。

二、改进预算编制方法，细化收支预算编制

1.规范预算编制程序。改变过去预算部门、业务部门和预算单位分别编制预算的办法，由预算部门、业务部门和预算单位通过“两上两下”程序共同编制预算。预算部门于年初下发编制下年预算的指导性意见，预算单位据此编制本单位预算草案，并报业务部门审核汇总，编制本部门预算建议草案，然后由预算部门将汇总的预算草案及综合平衡意见，报请财政部门领导会议或市政府审议，此为“一上”；预算部门将财政部门领导会议或市政府审议结果返回业务部门和预算单位，预算单位再据此修订本单位预算草案，此为“一下”；业务部门在规定期限内将预算单位修订后的预算草案汇总后送交预算部门，预算部门根据单位反馈意见重新进行综合平衡后，再按规定逐级报请财政部门领导会议、同级政府和同级人大审议，此为“二上”；预算草案经同级人代会批准后，由预算部门会同业务部门将预算批复至预算单位，此为“二下”。这一预算编制程序，基本体现了预算部门、业务部门和预算单位分工协作、上下结合的原则，有利于充分考虑业务部门和预算单位的意见，为进一步细化预算编制，增强预算编制的科学性和可行性提供了保证。

2.实行标准收入预算制度。标准收入预算制度是通过对重点税源进行调查，相应建立收入动态数据库，在对财源状况及发展变化趋势进行分析论证的基础上，选取财政收入相关因素，建立标准收入预测模型，并根据可预见的经济性因素、政策性因素和管理性因素变化情况，确定修正系数，编制标准收入预算。

3.实行标准支出预算制度。按照编制“零基预算”的要求，区别不同行业和地区的管理成本差异，参照历史上的经费供给水平，建立标准定额指标体系，结合经济性因素、政策性因素和管理性因素变化，核定各预算单位支出预算。（1）人员经费预算，按照财政部门测算确定的人均定额，依据编办、人事和财政部门核定的编制内实有人数核定。（2）公用经费预算，按照财政部门测算确定的标准，依据编办、人事和财政部门共同核定的编制内实有人数核定。（3）专项支出项目备选预算。这是天津市为加强专项支出管理建立的一项制度。主要内容是，由市财政会同各市级主管部门，根据各部门的事业发展要求，编制3—5年的中长期项目备选规划，在编制年度预算时，视项目轻重缓急确定优先顺序，在财力允许的范围内，纳入专项支出项目备选年度预算。（4）政府采购预算。对公用经费和专项经费中的大宗和大型设备购置，以及财政投资的基本建设项目，通过公开招投标等方式，实行政府集中统一采购，并相应编制政府采购预算。去年，天津市编制了2000年市级政府采购预算，涉及基本建设、企业挖潜改造、科技三项费用、支农支出、教育事业费、卫生事业费等20大类，213个项目，预算总额为7.5亿元，占当年公用经费和专项经费总额的10.9%。（5）建立单位综合财务计划制度，统筹使用单位预算内外资金。在编制2000年预算时，结合行政性收费和政府性基金纳入预算和财政专户管理，将有收入单位的收入分为经费类收入和建设费类收入，实行预算内外资金的收支统管。属经费类收入全部用于经费开支，相应抵减预算拨款，并以此确定预算核拨经费的标准定额；属建设费类收入全部用于建设性开支，同时确定各项目的建设资金来源。

三、完善预算执行和决算制度，强化预算约束与监督职能

——建立预算核销制度。预算部门负责预算核销工作，监督预算执行；各业务部门严格按照预算确定的级次、科目、项目、单位及有关程序开具拨款通知单。正常经费按预算确定的数额均衡拨款，逐笔核销预算；专项经费根据项目进展及国库库款情况据实拨款，同时办理预算核销手续。对无预算或超预算，以及变动预算级次、科目、项目及单位的，一律不予办理拨款。财政部门原则上只与一级预算单位发生经费领拨关系，特殊情况经批准可直接与基层单位发生经费领拨关系。

——规范预算调整变更程序。预算执行中因特殊原因需要增加支出或减少收入，使预算收支平衡受到影响的，应按法定程序和权限办理，由预算部门提出调整方案，并列明调整的原因、项目、数额、措施及有关说明，经同级政府同意后，提请人大常委会审查批准。在预算执行中因上级给予补助、动用上年结余、下达专款等不影响预算收支平衡的预算收支变化，作为预算变更，由财政部门直接办理预算变更手续。财政部门出台影响预算收支的政策措施，有关业务部门应及时会商预算部门，待收支预算落实后，再按规定程序报批和执行。

——财政性资金由预算部门集中核算，统一管理。财政账户统一由预算部门在国库或国有商业银行开设。原来已经开设的账户，如综合部门的预算外资金专户和外经部门的外汇管理专户等，全部转由预算部门开户，集中核算，统一管理。预算拨款和财政专户拨款，使用统一印制的拨款凭证，不能使用支票和现金。

——加强预算收支和账户管理。预算单位的预算收入和财政专户收入，统一交入国库，由预算部门统一核算。各征收单位不得在国库以外开设收入过渡性账户，特殊情况确需开设的，须经财政部门批准。预算单位一般在银行设置一个基本账户，对财政拨款及预算外资金等各项收支进行核算，不允许多头开户和私设“小金库”。

——健全内部会计管理制度。财政内部的各个部门及工作人员实行岗位责任制，明确会计的职责和权限，规范账务处理程序，严格会计复核制度，健全内部监督制衡机制，确保各项资金有效安全运营。财政内部的各项拨款实行各环节的分工与监督，业务部门开具预算拨款单，预算部门的预算管理人员负责核销预算，总预算会计人员负责复核，预算会计负责拨款并记账。形成了各业务部门与预算部门及预算部门内部相互分工，层层监督制衡的工作流程。

——建立决算绩效评价制度。在建立专项支出项目备选制度、政府采购制度和基本建设招投标制度的过程中，一般都分别不同项目组建了由财政部门与市主管部门行政负责人员参加的议事决策组织，由专家、学者及相关管理人员参加的专家组，由审计、纪检、监察及相关部门工作人员参加的监督组织，对项目进行可行性论证，对执行情况进行跟踪检查，对执行结果进行评审验收，并为今后的政府采购和基本建设项目提供决策参考。