我国的预算编制制度是在计划经济条件下逐步形成的，一开始是沿袭前苏联“统收统支”模式，后来越搞越粗化，甚至把一些合理内容也摒弃了，几十年来有一些改动，但基本框架没有变。改革开放以来，我国的财政管理制度进行了一系列重大改革，特别是1994年的改革，初步建立了分税制财政管理体制框架，同时从税制上规范了国家与企业、居民的分配关系。但改革多侧重在财政收入管理方面，对于支出管理，尤其是支出预算编制，受一些主客观条件的制约，这些年一直没有进行深层次的、根本性的改革。随着社会主义市场经济的建立与发展，财政体制在实践中的进一步完善，以及公共财政思想的确立，民主法制建设不断加强，这种粗放的、传统的预算编制方式已经越来越不适应财政管理的需要。为了适应形势发展的需要，财政部决定加快改革步伐，从2000年开始改变传统的预算编制方法，提前编制部门预算，并选择了教育部、农业部、科技部和社会保障部等四个部门向人大报送部门预算，从而迈出了中央预算编制改革的重要一步。地方在预算编制改革方面步子迈得更快，一些地区结合实际情况，借鉴国际经验，在细化预算编制、加强预算管理方面进行了许多有益的探索，取得了明显的成效。今后一个时期，各级财政部门应进一步提高认识，勇于探索，加大改革力度，全面推进预算编制改革。

一、进一步加大预算编制改革力度

九届全国人大三次会议《关于1999年中央和地方预算执行情况及2000年中央和地方预算的决议》要求，“国务院和地方各级人民政府要严格预算管理，按时批复预算，认真组织预算收入，各部门、各单位要严格按照批准的预算执行”。“继续推进预算制度改革，细化预算、扩大编制部门预算的范围、逐步提前编制预算、增强预算的透明度和约束力。”按照这一要求，各级财政部门应在财政部的统一布置下，在预算编制、国库集中收付制度和政府采购等方面进一步加大改革力度。

（一）改革预算编制方法。在改进预算编制工作方面，要继续提前编制预算，加快实行部门预算，细化预算编制内容，建立零基预算的编制方法，逐步建立综合财政预算。其中重点要做好以下几项工作：

1.改革预算科目。按部门预算管理原则设计预算科目，将体现政府职能的收支（包括基金收支）统一纳入预算，完整而准确地反映财政职能范围。同时，细化科目分类，按部门、功能和经济性质设计预算科目，与国际惯例接轨，制订一套适合我国国情的、较为科学的预算科目体系。

2.做好公共资源统计工作，摸清预算单位家底。财政部将在中央预算单位开展清产核资工作，对国家行政和事业单位的国有资产进行清查、登记，对各项国有资本金及债权、债务进行核对、查实，做到摸清家底，心中有数，为编制和细化预算奠定基础。

3.制订定员定额标准。定员定额是编制预算、考核预算执行情况的重要依据。要通过对各项支出合理消耗的测算，分别部门、行业特点和各项开支的性质制订支出标准，财政部门以此为基础确定预算定额，作为今后编制部门预算的重要依据。

（二）认真准备实施国库集中收付制度。国库集中收付制度，简单地说，就是所有的单位按预算级次只有一个财政国库账户，记录所有的收入和支出。为了切实推进国库集中收付制度，财政部会同人民银行、国家税务总局一直在进行有关的研究工作，并制订了改革方案。今年用一年的时间做好相关改革的准备工作，包括制订《集中收付操作程序》、《国库支票管理办法》等规章制度，建立支付中心业务的信息处理系统，选择中央试点部门和地方试点地区等，争取2001年进行改革试点，取得成功后在全国范围内推广国库集中收付制度。对行政事业单位人员工资逐步实行财政专户，银行发放，今年上半年先在党政机关、行政单位内实施。

（三）建立规范、公开的政府采购制度。在细化预算编制的基础上，要根据需要和可能，逐步建立政府采购预算，在财政下达的预算中明确各预算单位需要进行采购的范围和数量。要在试点的基础上，总结经验，进一步扩大政府采购规模和所占比例，政府各部门的各类办公用品、设备、公共设施及所需的其他劳务，在条件允许的情况下，都要通过公开竞争的方式向社会购买。

（四）加快预算编制改革的制度建设。财政法制是加强预算管理和监督的重要依据。随着改革开放的不断深入，为适应预算编制改革的需要，必须加快预算编制的制度建设，应适时修改《预算法》及其实施条例，修订《国家金库管理条例》，制订《财政转移支付条例》等法律、法规和会计制度，包括建立标准的预算申请报告范本，为推进部门预算编制等项改革创造良好的法制环境。

二、推行预算编制改革需要处理好几个关系做好几项工作

地方预算编制改革，总的方向是要实行部门预算、综合财政预算、零基预算等，具体的改革模式、改革思路、操作办法等还需要进一步探索和创新，各地在改革步骤上可以有快有慢、时间上可以有先有后、标准可以或粗或细，但是必须起步。从中央部门预算编制改革的实践以及各地改革的情况看，顺利推进地方预算编制改革，需要处理好几个关系，做好几项工作。

（一）取得党委、政府、人大等领导及各部门的理解与支持。财政部实行部门预算改革，首先是借全国人大要求细化预算的东风，得到了党中央、国务院的有力领导，这是今年中央预算编制改革能够迈出第一步的关键。地方财政部门也应主动向政府领导汇报预算编制改革工作，宣传预算编制改革的意义与内容，争取领导支持，化解改革阻力，为顺利推进预算编制改革创造良好的外部环境。

（二）争取各部门的协调配合。财政部门推行预算编制改革，并不是简单地收权、揽权，而是要规范、要透明，不仅一些有预算分配权的部门要规范透明，而且自己也要规范、透明是在革自己的命。财政部门要注意做好耐心细致的解释工作，争取理解，消除成见，加强协作，确保改革既要积极稳妥，又要逐步推进。

（三）结合地方机构改革，加强财政队伍建设。预算改革的宏伟蓝图需要高素质的人才去实现。当前，地方正在进行机构改革，作为财政部门的领导，不仅要提高驾驭复杂局面的能力，而且要集中优秀人才充实预算改革第一线。要有计划地选配一批锐意进取、责任心强、具有较强谋划能力和工作能力的同志充实预算队伍，打好预算编制改革攻坚战。

（四）加强计算机信息系统在预算编制中的开发应用。实践证明，计算机信息系统应用，对预算编制由粗到细、由定性到定量转变、提高工作效率起着极为重要的作用。当前，财政部已着手组织力量，正研制开发以部门预算为主的统一的地方预算管理软件。

（五）提高认识，克服困难，抓好预算改革。党中央、国务院对财政工作非常重视，对预算编制改革也有明确要求。各级财政部门要提高认识，转换观念，转变运作机制，把预算编制改革抓深、抓细、抓好。为此，一定要把财政部所做的预算改革作为借鉴，把全国人大提出的要求作为鞭策，把先行一步地方的经验作为参考，抓住有利时机，尽一切努力克服困难，做好预算编制改革工作。

三、关于加强预算管理的几个问题

（一）决算编审方式改革。今后，要逐步强化预算、淡化决算解决问题的作用，不再采取集中汇审的方式，不再集中听取汇报，不再集中解决问题。地方预算执行中出现的问题，及时研究，及时处理，一旦定下来就发文通知，年终结算只办理会计手续。这样做的好处很多。一是年终结算大量的工作是处理技术问题，包括审核报表、对账，需要解决的问题执行中已经处理过了。这样各地的工作重心就不再是跑北京，争补助，而是集中精力运筹本地区的一些大事。二是执行中随时研究解决问题，有利于规范中央与地方分配关系，简化工作程序，提高办事效率，也是加强预算编制的一个切实步骤。三是不搞集中汇审也有利于树立财政部门特别是预算系统的形象，有利于财政干部队伍建设。

（二）关于确保机关事业单位工资发放问题。拖欠机关事业单位工资的现象不是最近才出现的，但近期愈发严重，已经引起了党中央、国务院领导的重视和关心。我们算过大账，就目前各地的财力水平看，保证机关事业单位工资，重点是中央规定的基本工资和津贴、补贴是没有问题的。之所以出现拖欠工资的现象，原因主要有两条：一是机构、人员仍然继续膨胀，特别是经济基础薄弱的地方，由于企业接纳人员的能力有限，造成吃“皇粮”的人员逐年增多。据统计，1994年以来，财政负担的机关事业单位在职职工每年增加60万人左右，离退休人员增加50万人，“人吃马喂”，公用经费加人员经费，一年要增加财政负担近100亿元。二是一些地方、部门盲目攀比，越权出台各种津贴、补贴，进一步加重了财政负担。据不完全测算，仅1993年工资制度改革后，地方、部门自行出台的增加补贴政策每年就需要增加财政开支30O多亿元。另外，中央下达的专款配套资金较多，也加大了地方财政压力。因此，要解决拖欠机关事业单位工资问题，既要从源头上严格控制增加人员、提高标准，同时，财政部门也要着力调整财政体制、优化支出结构，与实行国库集中收付制度、工资直接发放到卡等措施结合起来，确保工资正常发放。结合机构改革，清理超编工作的进程，今年要首先解决对公务员不形成新的工资拖欠，明年扩大到事业单位。

（三）关于加强财政资金拨付管理。近几年来，由于财政资金拨付环节存在漏洞，出现了不少财政部门内部人员贪污、挪用资金等违法乱纪行为，大案、要案时有发生。虽然财政部在财政资金拨付、使用、管理上也作出过一些规定，但大多是针对某一方面或某一专项资金作出的，相对财政资金拨付管理的整体性来说，不够系统、全面、统一和规范。因此，必须制定切实可行的办法，加强财政资金拨付管理。

（四）关于规范中央和地方的财政关系问题。现在，中央对地方专项拨款过多，要求地方配套也不少。目前，地方财政面临很大压力，特别是实行新的预算编制方法之后，专款配套要求过多，会给预算编制带来很大困难。改革的方向，应当严格控制专项拨款，逐步加大一般性转移支付规模。

（作者为财政部副部长）