乡镇财政是我国财政体系中最基层的一级财政，对农村经济发展和基层政权的稳固有着举足轻重的影响。为此，山东省菏泽地区财政部门对乡镇财政建设中存在的人员多、财力少、包袱重、管理乱等问题提出了加强乡镇财政财务管理的思考。

一、乡镇财政、财务管理存在的主要问题

1.资金管理分散。部分乡镇对各项资金没有实行财政统管，预算外及统筹资金管理权仍掌握在部门手中。实行财政统管的乡镇，有些也仅停留在“只统计不记账、只记账不管理”的水平。

2.乡镇预算编制不规范。多数乡镇预算仅反映几个大数。没有具体的收支项目，有的乡镇甚至根本没有预算。

3.部分乡镇没有基本的收支账户。部分乡镇财政总预算会计及单位会计没有在农行营业所设立基本的收支账户；有的乡镇有基本账户也形同虚设，长期闲置不用；有的乡镇财政总预算会计平时直接经手现金、存折、支票。

4.部分乡镇存在平调村“三提”资金弥补乡镇经费不足的问题。某乡1998年“三提”资金共131万元，除用于发放村干部工资外，其余资金全部用于弥补乡镇经费不足，造成村“三提”中公益金、公积金成为空壳。

5.票据使用不规范，不合法的收入票据、支出报销凭证较多。几乎所有乡镇都不同程度地存在着白条抵账、白条收费问题，有的甚至用烟盒、信封作为报销凭证入账。

6.在乡镇财政非常困难的情况下，还存在滥发奖金、补贴现象，吃喝招待费用居高不下。据调查，1999年麦季期间，大部分乡镇都发放了不同名目的奖金、补贴，如进度奖、提成奖、加班费、夜班费等，多者人均高达500-600元。有的乡镇尽管工资都发不出去，但照样吃喝招待，吃喝招待费用一般乡镇年均在20-30万元左右，有的高达50多万元。

7.乡镇财政负债高、包袱重。据统计，截止到1998年底，全区253个乡镇负债总额达5.7亿元，乡均226万元。从这次调查的乡镇看，都存在不同程度的负债，个别乡镇负债高达400-500万元。

8.部分县市存在平调乡镇统筹资金的问题。按规定，乡镇统筹资金应全部留在乡镇使用。但大部分县市都把乡镇“五统”资金中的交通费、民兵训练费全部集中到县市，除按一定比例返还乡镇外，其余由县市有关部门统筹使用，实际上不能全部用于乡镇。

二、乡镇财政、财务管理混乱的原因

1.乡镇财政与政府机关财务不分。目前，部分乡镇根本没有机关财务会计，而是由财政总预算会计代行其职责，乡镇财政同时也成了“政府机关财务室”，导致可以不通过财政拨款和经费领拨就可以随意地从财政总会计上支出现金，在财政总预算会计上报销。有的虽设立了机关财务会计，也是由财政总预算会计兼职，违背了“总预算会计人员不得兼任单位会计”的规定，失去了财政总会计和机关财务会计之间的款项划拨和领拨经费的相互牵制、制约的关系。

2.预算意识差，预算约束软。现在，乡镇对预算编制普遍存在几种模糊认识：一是预算就是概算和匡算；二是预算就是预算内的预算，部分乡镇没有把预算外和自筹资金纳入财政管理和收支预算，使这部分资金失去了预算的约束；三是认为财力少，不值得预算；四是认为不确定、突发性的支出多，根本无法预算。以上种种模糊认识导致了乡镇编制预算不认真，甚至根本不编制预算。有的乡镇虽然有预算，也不按预算执行，甚至突破预算、超越乡镇财务可能盲目举债，造成乡镇财政收入和支出的无序性、随意性和盲目性。尤其是预算外资金和自筹资金，基本上处于失控状态。

3.乡镇财政职能作用没有得到充分发挥。一是乡镇财政居于较明显的从属地位，财政职能作用的发挥往往取决于领导意志，财政只能被动应付，乡镇财政所仅仅是个别领导人的“钱袋子”。二是乡镇财政监督职能不到位。由于部分乡镇存在“有金无库”、“有钱无户”现象，资金收支缺乏基本的账户，没有管理控制资金的“笼子”，缺少实施财政监督的基本手段，财政监督无从谈起。三是乡镇财政职能错位。部分乡镇财政在资金管理上存在一手短、一手长的问题。该管的资金如计划生育罚款，土地管理费，民政部门、公安派出所及其分站所收取的罚没收入、收费等游离于财政管理之外；而对不属于乡镇的资金，如村“三提”又强行平调到乡镇，在一定程度上扭曲了乡镇财政的职能作用。

4.对乡镇财政、财务管理监督不力。目前，各种形式的监督都没有对乡镇财政财务管理形成真正意义上的有效监督，乡镇财政、财务管理实际上处于一种失去监督的状态。从乡镇本级来看，《预算法》要求乡级财政预算必须首先置于乡镇人大的监督之下，但就目前状况来看，一些乡镇财政预算根本不向人大汇报，部分乡镇财政预算虽然也经人大批准，但由于预算本身编制不规范，人大对其具体的收支项目很难给予实质性监督，群众监督更无从谈起。从乡镇外部看，由于上级职能部门的检查、审计等活动基本上都是事后监督，再加上受人员、精力的限制，对乡镇财政、财务监督的效果也不太理想。

5.政府行为“越位”，造成财政支出范围过宽。目前，乡镇政府直接参与市场行为、企业经营的现象比较普遍，如乡镇政府投资办企业、建温室大棚，为企业融资提供担保，甚至直接为农民购置种子、化肥、农药等等。政府职能“越位”，造成财政支出范围过大，从而加重了乡镇财政负担，加剧了乡镇财政的困难局面。

6.上级部门下达的硬性指标、任务较多，在一定程度上干扰了乡镇正常的工作安排和经济秩序。现在，县市许多部门都对乡镇下达各种任务、指标，开展达标、评优、进档、升级、规范化活动，并与乡镇工作好坏挂钩，作为衡量工作优劣的主要标准，乡镇干部为了争名次、争面子、争“帽子”，不得不疲于应付，干扰了乡镇正常的工作计划，一定程度上冲击了预算执行，使本来十分困难的乡镇财政“雪上加霜”。

三、加强乡镇财政、财务管理的措施和建议

1.严格预算编制，进一步提高预算约束力。建立完整的乡镇预算体系，硬化预算约束，是加强财政管理的前提和基础。所有乡镇都要按照资金性质分别编制乡镇预算内、预算外资金、统筹资金收支预算。有条件的乡镇，可以编制综合财政预算。既不能以支定收、编制赤字预算、负债预算，也不得由上级主管部门估列代编。乡镇预算内、预算外、统筹资金收支预算，要向乡镇人代会做出详细报告，一经批准即具有法律效力，任何人不得随意变更，财政部门要严格按预算、按进度执行。属于预算调整的要报经乡镇人代会批准，不能“以言代法”，一个人或者几个人说了算。

2.把财政财务严格分开，建立互相制约机制。总会计和政府机关财务会计的职能不同、核算主体不同，必须严格分设，并且总会计人员不得兼任政府机关财务会计。财政总会计应加强对预算拨款的管理，按照批准的年度预算和用款计划拨款，不得办理超预算、超用款计划的拨款，更不得办理无预算、无用款计划的拨款，也不能擅自改变资金用途。同时，要对其拨出的款项进行跟踪监督，确保专款专用。机关财务会计要加强对财政总会计拨出资金的管理，严格执行财政部门批复的单位收支计划，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准。乡镇财政和政府机关财务要建立健全内部岗位制约机制。乡镇财政要明确会计人员分工，设置记账、拨款、稽核岗位。单位会计要设置记账会计和出纳会计岗位，记账人员不得兼任出纳。

3.强化财政职能，把各项资金纳入财政统一管理。乡镇所有收入，不管是预算内资金，还是预算外资金都应根据资金性质分别交入财政预算内、预算外和统筹资金专户，纳入乡镇财政统一管理。要全面推行收费、罚款“票款分离、专户直收”的办法，堵塞收入漏洞，减少资金周转环节。要加强对收费、罚款票据的管理，以票据统揽各项资金收入，实行“源泉控管”，防止资金流失。乡镇的各项收费、罚款一律使用省级财政部门统一制发的票据，所有票据一律在当地乡镇财政部门领取，并建立票据领交销制度。

4.严格账户管理，进一步强化资金管理手段。乡镇财政必须在农行营业所分别设立预算内、预算外、统筹资金账户，本乡镇没有农行营业所的可就近选择，有条件的地方要尽快设立乡镇金库。乡镇财政不得以现金、存折、支票的形式存放财政资金，更不得以现金、支票的形式对单位拨款。乡镇政府机关财务账户的设立、变更要取得乡镇财政部门的批准，不得与乡镇财政资金账户混用。乡镇预算内、预算外和统筹资金账户上的资金，没有乡镇财政部门的拨付凭证，任何人、任何单位都不得动用。

5.多种手段并用，对乡镇财政财务实施有效监督。乡镇人大要充分发挥法定监督作用，对乡镇财政预算编制、预算执行、预算调整和决算进行认真的审查和监督，并就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查、提出质询。乡镇财政资金分配要增加透明度，乡镇政府财务支出要定期公开，以便于接受群众监督。上级纪检、监察、财政、审计等部门要把对乡镇财政、财务的检查、监督纳入重要的工作日程，拿出更多的时间和精力搞好乡镇财政、财务的监督检查工作。要把检查与对违法违纪行为的严厉打击结合起来，注意纠正只检查、不整改，只收缴、不堵漏的做法，切实提高监督检查质量。乡镇财政也要充分发挥自身的监督职能，对财政资金分配实施全过程的监督。要督促单位和部门将取得的预算外收入及时上缴财政专户，防止坐收坐支。同时，还要对单位、部门财务会计工作以及村队财务管理加强指导和监督。

6.认真清理财政供给范围，提高财政保障能力。乡镇政府应摆正自己的位置，把主要精力放在对经济发展的规划、引导和服务上，不能作为微观经济主体参与市场竞争和企业经营。要打破包办一切的现状，把不代表公共利益的经营性、竞争性事业单位清理出财政供给范围，推向市场。对具有部分公益性质的事业单位，变经常性补助为项目补助，没有承担公益性项目时不予资助。对一些职能相近的事业单位，如计生站、防疫站、乡镇卫生院要进行合并。要进一步调整乡镇小学布局，合点并校，优化资源配置。同时，要结合机构改革，认真清理乡镇超编人员，减轻乡镇财政负担。