农村金融和农业保险在稳定农业生产、促进农村经济发展方面发挥着重要作用。为了解农村金融与农业保险工作情况，进一步做好2008年农村金融和农业保险工作，近期，财政部副部长李勇率领金融司调研组赴江苏省部分市县进行了调研。

一、江苏农村金融发展情况及存在的问题

2007年，全省人民币涉农贷款余额2284.52亿元，占全省人民币贷款余额的10.34%。其中，农业贷款846.9亿元，乡镇企业贷款1437.62亿元。全省县以下金融机构网点5881个，其中农信社（含农村商业银行、农村合作银行）网点3167个，占县以下金融机构网点的53.85%。

目前，除农业银行以外的各家商业银行都已基本撤出农村市场，个别保留的网点对农村市场也是“只存不贷”。农业银行在当地农村的网点也不足50%，贷款总规模不足20%。农信社以及由农信社改制设立的农村合作银行或农村商业银行成为全省信贷支农的主力军。2007年末，全省农信社（含农村商业银行、农村合作银行）贷款余额914.89亿元，占农业贷款总额的94.85%。

（一）农信社改革取得较好效果

1.整体实力得到提高。江苏省高度重视农村金融的发展，率先在全国实施农信社改革试点。2003年以来，通过财政注资、贴息、税收减免等方式，帮助农信社化解风险、提高资本充足率，改善了农信社的经营情况。截至2007年末，全省农信社（含农村合作银行、农村商业银行）各项存贷款余额3974亿元，比2002年底增加2392亿元，增长151.2%；全省共有636万农户得到了农信社的贷款支持，贷款面达50%；按照四级分类的不良贷款余额为93.2亿元，不良贷款比例3.3%，比2002年下降了18.3个百分点；资本金从改革之初的6亿元增加到130亿元，按四级分类计算的资本充足率为12.5%，比2002年上升了15.3%；2007年实现盈利58.9亿元，农信社的经营效益明显好转。

2.体制改革迈出新步伐。在农信社改革过程中，省政府组建了省联社，履行行业管理与服务的职责。在全面清产核资的基础上，省联社将1648个乡镇的82家农信社整合为72家法人机构，将符合条件的农信社改组为规范的农村商业银行和农村合作银行，使农信社资源配置效率有所提高。目前，全省已成立9家农村商业银行、16家农村合作银行；农村商业银行的股权投资和跨区域经营也迈出了步伐；作为放宽农村地区金融机构准入政策的试点，江苏省第一家村镇银行——江苏沭阳东吴村镇银行获准筹建；常熟农村商业银行成功引入交通银行作为战略投资人，开创了国内大型商业银行战略入股农村商业银行的先河。

（二）农业贷款担保机构有效支持了农业信贷

为降低金融机构放款风险，提高放贷积极性，更好地满足农民贷款需求，江苏省对发展小额贷款担保业务做了一些有益的探索，取得了一定成效。张家港市由政府出资组建了张家港投资担保公司，经过三次增资，注册资本达到1.6亿元，公司主要为中小企业和种养殖大户提供融资担保服务。截至2007年末，公司共办理担保业务1756笔，累计担保金额39.5亿元，帮助一大批中小企业解决了成长初期的融资瓶颈问题；昆山市于2005年成立了市镇两级农民创业小额贷款担保中心，2006年，又组建了“昆山市农村合作经济组织投资担保有限公司”，注册资本1500万元，面向农民提供小额创业贷款担保。3年来，共为1503位创业农户提供担保贷款7944.8万元，促进了一批初创型企业的发展，带动了一批群众的再就业；苏州市政府于2007年出资成立了苏州农业担保有限公司，累计提供担保金额59454.6万元，其中农业担保项目13852万元，一些有影响的农业企业获得了融资支持。

（三）政府积极推动农村金融建设

为改善农村金融状况，促进金融服务“三农”，江苏省坚持财政“小”资金撬动金融市场“大”资金的基本思路，推动和扶持农村金融市场发展。

1.提高农信社资本实力，降低经营风险。省政府通过财政注资等措施，不断充实农信社资本金。对全省23家比较困难的农信社增资扩股给予分红补贴，3年累计1亿元；对最困难的8家农信社一次性注资8.14亿元；根据国家有关政策规定，累计减免营业税、所得税28亿元。

2.政府牵头组建农业贷款担保机构，服务农民贷款需求。张家港、昆山由政府牵头、财政出资，组建了农业贷款担保公司，苏州也成立了类似机构，为农民贷款特别是农民创业贷款提供了有力支持。

3.建立涉农贷款风险补偿机制，对新增涉农贷款提供风险补偿。为维护副食品价格稳定，制定了生猪贷款担保风险补偿办法，鼓励和支持担保机构为生猪养殖、销售提供贷款担保。此外，省政府还积极推动国家开发银行、农业发展银行等金融机构在农村地区开展金融改革创新。

4.扶持和鼓励中小型农村金融机构发展。对按规定组建的村镇银行、小额贷款公司、农户资金互助合作社等新型农村民营金融机构，持续经营2年以上的，省财政给予一次性奖励；对苏南农村商业银行入股或兼并苏北地区农信社的，省财政也给予一次性奖励。

（四）农村金融问题仍然比较突出

1.农村金融资源相对短缺，供求矛盾突出。2007年，全省各项农业贷款846.9亿元，仅占全省人民币贷款余额的3.84%，真正面向农户的贷款仅为567.15亿元，占比2.57%。商业银行（股份制银行）出于追求利润最大化和风险控制的考虑，对涉农贷款的积极性普遍不高，陆续退出农村金融市场；改制后的农村商业银行在涉农贷款上也存在“嫌贫爱富”的问题；涉农信贷投放主要由农信社一家承担，农信社规模小、资金实力不强。这些因素均导致农村金融资源供给不足，农民信贷需求满足程度偏低。

2.农村金融服务手段单一、服务水平落后。目前，面向农村市场的金融服务主要是存贷款业务，产品比较单一，缺乏金融创新。与此同时，农民创业、现代农业发展、农村基础设施建设都需要多样化金融产品支持，现有的农村金融产品和服务不能满足农民的多方位需求。

3.担保机构实力较小，担保能力有限。从苏州的情况看，农业担保发展存在“两头热、中间冷”的问题，即政府和农民的积极性很高，但金融机构的积极性不够高。造成这种局面的主要原因是担保机构实力有限、抗风险能力不强，难以得到金融机构的普遍认可。一方面，担保机构资本金规模较小，自身的抗风险能力比较弱，业务规模和经营实力难以壮大，影响了担保能力；另一方面，地方政府认为农村担保机构从事的业务具有政策性，应该与其他中小企业担保机构一样享受相关税收优惠政策，但有关部门对此并不认可。

二、农业保险试点工作进展情况及存在的问题

自2007年被确定为全国农业保险保费补贴试点省份以来，江苏省农业保险工作进展比较顺利。目前开办农业保险的机构主要有人保财险、中华联合等。截至2007年底，全省水稻实际参保面积2877万亩、承保推进面达88.54%，投保农户905万户，签单保费总额3.13亿元，承保金额77亿元；能繁母猪投保138.37万头，投保农户达71万户，签单保费总额8302万元，承保金额13.94亿元；小麦、油菜等农作物的承保工作也在有序开展。此外，部分地区还开展了育肥猪、养鸡、奶牛以及淡水养殖等其他品种的保险试点。2007年全省各类品种的农业保险签单保费总额达4.49亿元，承保总金额103.38亿元，因灾出险累计赔付1.52亿元，形成农业保险赔付基金3.69亿元。

（一）江苏省农业保险保费补贴试点工作主要特点

1.财政支持发挥了重要作用。省政府出台了财政保费补贴政策。在坚持农民自愿参保的基础上，各级财政与农民共同负担保费。截至2007年年底，省财政共下拨保费补贴资金1.55亿元，省以下安排保费补贴资金1.09亿元。对水稻、小麦、棉花、油菜、玉米等主要参保品种，各级财政的补贴比例原则上不低于60%，能繁母猪保险补贴原则上为80%。省财政还建立了财政保费补贴考核奖励机制。如淮安市财政安排专项资金，用于奖励农业保险达到一定承保面积的乡镇、村干部，调动了基层干部开展农业保险工作的积极性。市、县政府都建立了大灾风险基金，基金安排比例为当年保费收入的5%—10%，同时明确了大灾风险补偿办法。

2.因地制宜选择农业保险经营模式。由于苏南、苏北经济发展水平差异较大，苏北和苏中大部分地区选择了保险公司与地方政府“联办共保”的保险模式（大部分地区采取政府与保险公司按照7∶3的比例共担经营风险，南京采取8∶2的比例分担风险）；在经济较发达的苏州、无锡等苏南地区，则多选择“委托代办”的保险模式（委托专业保险公司代办农业保险业务）。在风险赔付问题上，苏州实行由政府全部承担赔付责任的办法；无锡实行“两次赔付、六倍封顶”的赔付办法。

3.初步形成农业保险资金运作管理机制。张家港、淮安两市在财政局建立农业保险基金专项账户，政府的保费补贴与农户缴纳的保费均纳入专项账户管理，实行专款专用，封闭运作。保险公司负责保费资金的日常管理，财政局负责集中支付，确保对农保资金做到有效监控。

4.积极探索农业保险的有效做法。宿迁市尝试将农业保险与农村信贷发放协同对接，增强了农村金融的供给能力；无锡通过政府购买服务的方式，聘请中介机构在制定农业保险试点方案、确定保险条款、理赔定损等方面发挥专业作用。

（二）农业保险存在的主要问题

1.“大数法则”未能得到有效体现，农业抗大灾风险能力差。自然灾害具有风险大的特点，但是，目前我国农业保险尚处于试点阶段，保险规模有限，农业风险难以在大范围内分散。同时，农业保险基金积累速度慢、规模小、抗大灾风险能力弱，再加上目前再保险市场不完善，没有渠道分散超赔风险，一旦出现大灾，当年保费收入和历年积累的基金往往不足以支付赔款。如江苏省沭阳、泗洪县的水稻因灾情较重出现了超赔现象，地方政府面临很大压力。

2.农民认可度不高，农业保险的产品设计和理赔服务需要加强。农户对经济效益较高的养殖业、特色农业的保险需求较高，而目前这些品种由于没有保费补贴等政策支持，因此保险公司开办的积极性不是很高，难以满足农户需求。同时，个别农险品种（如能繁母猪保险）的保障水平偏低，没有覆盖农户的生产成本，难以通过赔付获得足够的再生产资金来源。在理赔定损上，由于目前查勘定损还主要依靠农技人员的主观分析，缺乏科学的对照指标，可能产生松紧不一的情况，容易造成农民对定损结果的不理解、不认可，影响农民继续投保的积极性。

三、发展农村金融和农业保险的政策建议

（一）完善农村金融体系，增加信贷有效供给。一是深化农业银行、农业发展银行、邮政储蓄银行改革，提高大银行支持“三农”的力度；二是坚持以产权制度改革为突破口，巩固和发展农信社改革试点成果，把农信社建设成真正服务农民的金融机构；三是在保证资本金充足，严格金融监管和建立合理有效的退出机制的前提下，加快农村金融机构准入试点工作，积极探索农户资金互助组织、农村商业银行、村镇银行、农村小额信贷公司等多种所有制形式的农村金融组织，增加农村金融服务的供给主体。

（二）继续给予税收优惠政策，改善农村金融机构的发展环境。一是维持农信社目前的税收优惠政策，支持农信社加快发展。二是对其他新兴农村金融机构，例如农村商业银行、农村合作银行、村镇银行、农村小额信贷公司、农业信贷担保公司等，如果其农村信贷业务量超过一定比例（如75%），也给予相应的税收优惠政策。

（三）完善小额信贷担保和农业保险机制，提高农户和中小企业借贷能力。农业担保、农业保险和农业信贷应统筹考虑、协调发展。一是建立农业保险与农业信贷的对接机制。二是探索其他新的担保形式。除传统的保证担保和不动产担保外，积极探索和发展动产抵押、仓单质押、权益质押等多种担保手段。三是完善担保服务体系，如通过保单质押等手段，既要鼓励政府出资的各类信用担保机构和现有商业性担保机构开拓农村担保业务，还要积极探索市场化路子，吸引民间资本进入农村担保市场。同时，鼓励有稳定收入的个人为农户提供担保。

（四）针对不同风险特点，统筹规划救灾和农业保险政策。农业救灾、农业保险都是政府应对农业灾害的方式，但是两者在补偿范围和补偿机制上有较大差别。救灾是纯粹的政府行为，以实物补助为主，是道义性的援助，通常只能维持农民最基本的生活需要，而且不确定性大，难以解决灾后恢复农业生产和补偿农民利益等实质性问题，无法为农业生产提供长期、稳定的风险保障机制。农业保险是应对自然灾害的市场化手段，能够发挥财政资金的引导和杠杆效应，调动多方社会力量共同应对灾害，同时，引入保险公司作为第三方，在分配上更加公正、透明、及时，农户直接受益，资金的使用也更为有效，有利于实现多方共赢。从国际经验来看，农业生产风险主要通过保险机制化解，政府救灾只是针对个别的、不具备承保条件的对象提供补偿。因此，应针对当地农业风险特点、农民收入水平等因素，综合考虑、统筹规划农业救灾与农业保险的补偿范围和对象，切实提高财政资金的使用效率。

（五）完善大灾风险分散机制。农险业务损失的不确定性较高，一旦遇上严重灾害，会面临巨大损失，大灾风险分散机制不建立，农险业务会始终面临风险敞口，不利于其持续、健康发展。国际上开展农险业务的国家分别通过提供再保险、承担超赔责任等方式，对分散农业大灾风险做出了制度性安排。因此，为有效应对大灾风险，构建促进农业保险持续健康发展的长效机制，应积极建立由中央政府、地方政府、保险公司以及有关各方共同参与的大灾风险分散机制。

（六）加强农业保险宣传，发挥财政手段的调控和引导功能。各级政府要通过政策讲解、典型示范等多种方式，进一步加大农业保险的宣传力度，提高农民对农业保险的认识水平，培养农民保险意识，调动农民参保的积极性；保险公司也应结合农业生产特点，根据农民实际需求，设计并推出更贴近农村现实情况的农业保险产品，增加农险产品对农民的吸引力。同时，进一步发挥保费补贴政策的导向作用，将关系民生、国家重点支持的农产品纳入保费补贴范围，鼓励农户生产积极性；稳步推进保费补贴试点，对于有积极性、有能力、有条件开展农业保险的省份，特别是生产规模化、组织化程度较高的粮食主产区，将给予积极支持，推动地方政府逐步树立通过市场化手段防灾防损的理念。此外，随着农业产业结构的调整，现有的保费补贴品种已不能满足农民需要，特色农业、设施农业等项目，具有收益高、风险相对较高的特点，对保险的需求更加强烈，农业保险应向这方面倾斜，地方政府可根据本地农业特点，对开展特色农业品种的保险提供保费补贴等鼓励性措施。

（调研组成员：李勇 孙晓霞 唐臻怡 陈景耀）

责任编辑 刘慧娴